رأی شماره ٣۴٢ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع ابطال بند ١ ماده ١٧ تعرفه عوارض و بهای شهری در سال ١٣٩۴ و بعد از مصوب شورای اسلامی شهر گرگان
شماره ٩٢/٨۴٢/هـ-٢/۶/١٣٩۵

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٣۴٢ مورخ ١٣٩۵/۵/١٩ با موضوع:

«ابطال بند١ ماده ١٧ تعرفه عوارض و بهای شهری در سال ١٣٩۴ و بعد از مصوب شورای اسلامی شهر گرگان » جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و سرپرست هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه : ١٣٩۵/۵/١٩

شماره دادنامه: ٣۴٢

کلاسه پرونده : ٨۴٢/٩٢

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی : خانم مهدیه ساورسفلی

موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند (١) ماده ١٧ تعرفه عوارض و بهای خدمات شهری در سال ١٣٩۴ و بعد از آن مصوب شورای اسلامی شهر گرگان ابلاغی به شماره ٩٣/٧٠٣٩/٣ ـ ١٣٩٣/١١/١۴ به شهرداری گرگان

گردش کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال تعرفه عوارض و بهای خدمات شهری در سال ١٣٩۴ و بعد از آن مصوب شورای اسلامی شهر گرگان ابلاغی به شماره ٩٣/٧٠٣٩/٣ ـ ١٣٩٣/١١/١۴ به شهرداری گرگان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

« رئیس محترم دیوان عدالت اداری

با سلام و احترام:

بدین وسیله به استحضار می رساند، اینحانب مهدیه ساورسفلی فرزند شهید محمدمهدی و مالک زمین واقع در گرگان بلـوار شهید صیـاد شیرازی از زمینهای راه و شهرسازی استان گلستان که طی قرارداد واگذاری به شماره ٠٧۶٧ ـ ۴۴ ـ ٩٢ ـ ٣٧) زمین شهری) به مرکز خدمات پرسنلی سپاه نینوای استان گلستان در خصوص واگذاری زمین از پلاک ثبتی ۶٧۴ فـرعی از ١٠٨ ـ اصلی واقع در بخش ٣ گرگـان از اراضی بـاکر محله که هزینه های آن کلاً طی فیشهای واریزی بـه شماره ۶۵۵۴٧۵ ـ ١٣٩٢/٨/٢٧ به مبلغ ٢٣/۵٣٠/٠٠٠ ریال حساب ٢١٧٣٧١۴٧۵٨٠٠۴ سازمان ملی زمین و مسکن پرداخت و فرم ج مسکن مهر نیز قرمز گردید سپس تفکیک این زمینها توسط اداره کل مسکن و شهرسازی استان انجام و تحویل مالکین شد و مدیرکل محترم راه و شهرسازی استان آقای محمدعلی میرحاجی (مالک اولیه) را طی نامه به شماره ٩٧٩٩۵ ـ ١٣٩٢/١٠/٢۴ در ردیف ٢ قطعه ٢١ و به مساحت ١٨١ مترمربع به شهرداری گرگان برای صدور پروانه شهرداری معرفی کرده است و شهرداری گرگان جهت صدور پروانه ساخت در آن منطقه از شهر گرگان بابت خدمات تفکیک غیرمجاز درخواست بهای خدمات شهری نموده است. لذا در راستای مصوبات شورای اسلامی شهر گرگان که طی نامه شماره ٩٣/٧٠٣٩/٣ ـ ١٣٩٣/١١/١۴ به شهرداری گرگان اعلام شده است عوارض سال ١٣٩۴ با ١٩ بند با اعمال ١٠ درصد افزایش به ضرایب P سال ١٣٩٣ در تمام سطوح جهت اجرا در سال ١٣٩۴ و بعد از آن ابلاغ شده است و با عنایت به بند ۶ ماده ٢ بهای خدمات آماده سازی زمینهای کمتر از یک هزار مترمربع (محلهایی که آماده سازی اراضی و املاک آنها جزء تعهدات سازمان راه و شهرسازی و سایر دستگاههای اجرایی می باشد. جزء تعهدات شهرداری نبوده و هیچ گونه وظیفه ای در خصوص آماده سازی اینگونه املاک نخواهد داشت. لذا طبق تعهد نامه اخذ شده از سوی شهرداری گرگان به شماره ۴۶٧٩ ـ ٣ ـ ٣ ـ ٩۴ شرط شده تا زمان صدور رأی نهایی دیوان عدالت اداری در راستای دستور موقت به شماره های ٩١٠۵١٧ ـ ١٣٩١/١٢/٢١ و ٩٢٠٣٧٣٩ ـ ١٣٩٢/١٢/١٩ و توقف اجرایی ٩٢/۶٩۶۴/٣ ـ ١٣٩٢/١١/١٣ دیوان عدالت اداری، چکهای اخذ شده در سال ١٣٩۴ بابت عوارض تفکیک را به صورت امانی تا زمان صدور رأی قطعی و لازم اجرا نگهداری می نماید ولی شهردار محترم گرگان جناب آقای صادقلو طی نامه شماره ٢١۶١۶ ـ ١٣٩۴/۴/۴ به شهرداری منطقه ٢ ابلاغ نموده است با عنایت به این که در سالهای ١٣٩١ ،١٣٩٢ و ١٣٩٣ از سوی دیوان عدالت اداری دستور موقتهای مذکور صادر شده ولی در سال ١٣٩۴ تاکنون دستور موقتی مبنی بر عدم پرداخت عوارض تفکیک ١۴٩۴ از سوی دیوان عدالت اداری کشور صادر نشده، چکهای امانی بابت عوارض تفکیک در سال جاری می باید توسط مالکین پرداخت گردد. همچنین بر اساس دادنامه های شماره ۶٢٧ ـ ١٣٩١/٩/٢٠ و شماره ٨۶٣ و ٨۶۴ ـ ١٣٨٧/١٢/١٨ که دیوان عدالت اداری رأی قطعی و لازم الاجرا ابطال دستورالعمل نحوه اخذ عام المنفعه و تفکیک غیرمجاز را صادر نموده که به شرح ذیل و تصویر آن به پیوست جهت بهره برداری به حضور تقدیم می شود.

بر اساس ماده ١٠١ قانون شهرداریها تصریح دارد که معابر و شوارع عمومی که در اثر تفکیک اراضی احداث می شوند، متعلق به شهرداری است و در قبال آن هیچ وجهی به صاحب آن پرداخت نخواهد شد و حقوق قانونی شهرداریها در خصوص موافقت با تفکیک اراضی و منحصراً تملک رایگان معابر و شوارع حاصل از تفکیک، تعیین و احصاء کرده است و مشخص است که قانونگذار در این ماده قانونی و سایر قوانین، اجازه اخذ درصدهایی از اراضی اشخاص به صورت رایگان و یا وجهی به جای آن، تحت عنوان هرگونه عنوانی، جهت موافقت با تفکیک یا عوارض تفکیک را نداده است، خصوصاً که به موجب آراء متعدد صادر شده از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از جـمله رأی اخیـرالصدور بـه شمـاره دادنامـه های ۶٢٧ ـ ١٣٩١/٩/٢٠ و ٨۶۴ ـ ٨۶٣ ـ ١٣٨٧/١٢/١٨ ،الزام مالک یا مالکان به پرداخت هرگونه وجهی به شهرداری در قبال تفکیک یا تفکیک غیرمجاز را خلاف اصل تسلیط به شرح اصل ٢٢ قانون اساسی و در تعارض با حق مالکیت مشروع اشخاص و خارج از اختیارات قانونی شوراها در بند ٢۶ و ١۶ ماده ٧١ قانون شوراها مصوب ١٣٧۵ تشخیص داده است چنان که مستحضر هستید تأمین نیازمندیهای شهرداریها جزء در موارد مصرح در قانون، مستلزم رعایت مراحل قانونی خاص خودش است. با توجه به نامه شماره ٣٧٨٨٨/٣٠/٨٩ ـ ١٣٨٩/١/٢٢ قائم مقام دبیر شورای نگهبان مبنی بر این که:

«موضوع بخش الف و بند یک الی ٧ بخش (ج) مصوبه شماره ۵١٠۶ ـ ١٣٨٣/١١/٨ شورای اسلامی شهر گرگان در جلسه مورخ ١٣٨٨/١١/٢٨ فقهای شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر فقهای معظم به شرح زیر اعلام می گردد:

اخذ اراضی به نحو مذکور و به طور رایگان در بندهای ۴ و ۵ و ٧ بخش (ج) از مصوبه مربوطه خلاف موازین شرع شناخته شد» و در اجرای مواد ۴١ و ٢٠ قانون دیوان عدالت اداری حکم به ابطال بندهای ۴ و ۵ و ٧ از قسمت ج مصوبه شورای اسلامی شهر گرگان از تاریخ تصویب مصوبه صادر و اعلام می شود و با توجه به ابطال بندهای مذکور از مصوبه به لحاظ مغایرت با موازین شرع مقدس اسلام، موجبی برای اخذ تصمیم از بعد مغایرت با قوانین وجود ندارد.

١ـ لذا از آن مقام محترم استدعای صدور دستور موقت مبنی بر عدم پرداخت چکهای صادر شده در سال ١٣٩۴ از سوی شهرداری گرگان که به صورت امانی بابت تفکیک غیرمجاز نگهداری می شود تا زمان صدور رأی نهایی دیوان عدالت اداری طبق رویه دستور موقتهای مذکور که برای سالهای ١٣٩٣ ،١٣٩٢ و ١٣٩١ که از سوی آن دیوان را می نمایم.

٢ـ تقاضای ابطال دستورالعمل نحوه اخذ عام المنفعه و تفکیک غیرمجاز که از مصوبات شورای شهر گرگان در سال ١٣٩۴ طی نامه شماره ٩٣/٧٠٣٩/٣ ـ ١٣٩٣/١١/١۴ به شهرداری گرگان اعلام شده است. در راستای موارد فقهی و قانونی درخواست می نمایم. »

شاکی به موجب لایحه تکمیلی که به شماره ١۴٧٩ ـ ١٣٩۴/١٠/١٣ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده اعلام کرده است که:

« هیأت محترم عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام و احترام:

بدین وسیله به استحضار می رساند، پیرو لایحه ارائه در مورخ ١٣٩۴/۶/٢٢ و دادخواست تقدیمی اینجانب مهدیه ساورسفلی فرزند شهید محمدمهدی پرونده ای در دیوان عدالت اداری به شماره ٩۴٠٩٩٨٠٩٠٠٠٠٠٠٠١١ و کلاسه ٨۴٢/٩۴ هیأت عمومی محترم دیوان عدالت اداری به دلیل عدم صلاحیت شعبه ٣١ دیوان عدالت اداری واگذار گردید. با توجه به مصوباتی که اعضای محترم شورای اسلامی شهر گرگان در یکصد و پنجاه و شـشمین جلسه رسمی و علنی در مورخ ١٣٩٣/١١/١٣ با پیشنهاد شهرداری گرگان به شماره ۶٩٠٨۶/١٠ ـ ١٣٩٣/١١/٢ مورد موافقت و مصوب قرار گرفت. مصوبات این جلسه در خصوص نحوه اخذ عوارض سال ١٣٩۴ با ١٩ بند با اعمال ١٠ %افزایش به ضرایب P سال ١٣٩٣ در تمام سطوح جهت اجرای آن در سال ١٣٩۴ و بعد از آن، که طی نامه به شماره ٩٣/٧٠٣٩/٣ ـ ١٣٩٣/١١/١۴ به شهرداری گرگان ابلاغ گردید. علی هذا با عنایت به این که زمین مورد نظر از اراضی سازمان ملی زمین و مسکن (زمین شهری) می باشد که بر اساس طرح تفصیلی شهر تفکیک و قطعه بندی شده و به شرکت تعاونی سپاه پاسداران (خانواده شهدا) واگذار گردید و بابت تفکیک مبالغی طی فیشهای واریزی به سازمان ملی زمین و مسکن پرداخت شده است و اداره کل مسکن و شهرسازی استان طی نامه شماره ٩٧٩٩۵ ـ ١٣٩٢/١٠/٢۴ جهت صدور پروانه ساختمان این ٢۶ قطعه زمین (قطعه شماره ٢١ (از پلاک ثبتی شماره ۶۴٧ فرعی از ٢٠٨ اصلی واقع در بخش ٣ گرگان از اراضی باکر محله را به شهرداری گرگان معرفی کرده است. لذا از آن مقام محترم تقاضای ابطال بند ١ ماده ١٧ دستورالعمل نحوه اخذ عوارض تفکیک عرصه مصوبه شورای شهر گرگان در سال ١٣٩۴ که طی نامه شماره ٩٣/٧٠٣٩/٣ ـ ١٣٩٣/١١/١۴ به شهرداری گرگان ارسال شده و به پیوست به حضور تقدیم می گردد، در راستای موارد فقهی و قانونی مورد استدعاست. »

متن دستورالعمل در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:

«ماده هفده: عوارض تفکیک عرصه (اصلاحیه ماده ١٠١ قانون شهرداری)

جدول شماره یک

١ (جهت اراضی تا ۵٠٠ مترمربع به ازای هر مترمربع P ۴/۴ عوارض محاسبه و اخذ گردد.

٢ (برای اراضی ۵٠١ مترمربع تا ٢٠٠٠ مترمربع معادل ده درصد کل عرصه حق السهم شهرداری محاسبه گردد.

٣ (برای اراضی از ٢٠٠١ تا ۵٠٠٠ مترمربع به شرح ذیل محاسبه گردد.

١ـ٣ (تا متراژ ٢٠٠٠ مترمربع معادل ردیف ٢) ده درصد) و مقدار مازاد آن تا ۵٠٠٠ مترمربع معادل (١۵ درصد) متراژ مازاد حق السهم شهرداری محاسبه گردد.

۴ (از ۵٠٠١ مترمربع به بالا به شرح ذیل محاسبه گردد.

١ـ۴ (تا متراژ ٢٠٠٠ مترمربع معادل ردیف ٢) ده درصد) از ٢٠٠١ مترمربع تا ۵٠٠٠ مترمربع معادل ردیف ٣ به میزان (١۵ درصد) متراژ مازاد و از ۵٠٠٠ مترمربع به بالا معادل (٢۵ درصد) میزان مازاد حق السهم شهرداری محاسبه گردد.

تبصره: در صورتی که سهم سرانه فضای عمومی و تفکیک در مجموع از ٣۵ %اراضی بیشتر گردد شهرداری همان ٣۵ %را باید به عنوان حق السهم لحاظ می نماید. »

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر گرگان به موجب لایحه شماره ٩۴/٧٢۵۵/١ ـ ١٣٩۴/١١/١٣ توضیح داده است که:

« مدیر محترم دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم:

احتراماً، در خصوص پرونده کلاسه ٨۴٢/٩۴ ـ ١٣٩۴/١٠/١۶ موضوع دعوی خانم مهدیه ساورسفلی علیه شورای اسلامی شهر و شهرداری گرگان به خواسته ابطال جدول شماره ٣ ماده ١٧ مربوطه به عوارض تفکیک در صورت عدم رعایت ماده ١٠١ قانون شهرداریها، دفاعاً به شرح ذیل معروض می دارد:

خواهان در دادخواست خود ادعا نموده عرصه مورد تنازع توسط سپاه و سازمان مسکن و شهرسازی تفکیک و دارای نقشه تفکیکی می باشد و علی رغم مدارک فوق شهرداری در سال ١٣٩۴ درخواست عوارض تفکیک را نموده و اشاره به ماده ١٠١ قانون شهرداری داشته که قابل توضیح است عرصه موصوف واقع در بلوار صیاد شیرازی و جزء اراضی پلاک ١٠٧ ثبتی بوده که در سال ١٣۶٠ سازمان مسکن و شهرسازی در اجرای مواد ١٠و ٩ قانون زمین شهری اراضی مزبور را تملک و به نام دولت سند اخذ نمود. بعد از چندی مالکین اولیه و سایر متصرفین با اسناد عادی اقدام به خرید و فروش املاک آن منطقه نموده به گونه ای که در حال حاضر یکی از معضلات و مشکلات ثبتی و قضایی شهر گرگان محسوب می شود که شرح ماوقع آن از حوصله این مرقومه خارج خواهد بود. علی ای حال سازمان مسکن و شهرسازی در تملکان اولین خود با تهیه پیش نقشه ای سعی در تعیین قطعات و معابر داشته ولی نکته حائز اهمیت این بوده که هیچ گاه نقشه مورد استناد خواهان به تصویب شهرداری در اجرای ماده ١٠١ قانون شهرداری نرسیده و به عنوان تفکیکی تصویبی مورد پذیرش نبوده است. به همین علت صدها پرونده توسط خرده مالکین علیه شهرداری مبنی بر پرداخت غرامت در مسیر یاد شده تشکیل که هم اکنون در محاکم قضایی گرگان و به جهت احراز وقوع تخلف (تبصره ٢ ماده ١٠ قانون دیوان) در آن مرجع محترم مطرح می باشد. چنانچه نقشه تفکیکی مورد ادعای خواهان در اجرای ماده ١٠١ قانون شهرداریها بوده باشد سازمان مسکن و شهرسازی مکلف به رعایت حداقلهای تفکیکی و عرض معابر تعریف شده در طرح تفصیلی و جامع بوده و در مقابل مکلف به واگذاری حق السهم شهرداری بوده است که در موضوع مانحن فیه چنین امری حادث نگردیده و حتی سازمان مسکن و شهرسازی سند ثبتی خود را اقاله و تفکیکی و اجرای طرح معابر را نمی پذیرد بنابراین ادعای خواهان فاقد وجاهت قانونی در این بخش از خواسته مطروحه می باشد. همچنین به آراء ٨۶٣ و ٨۶۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری صادره در سال ١٣٨٧ استناد می نماید و بیان کرده برای اخذ عوارض تفکیک از سوی دیوان مبنی بر عدم وصول عوارض تفکیک دستور موقت صادر شده و علی رغم وجود دستور موقت، شهرداری اقدام به وصول چکهای سپرده شده از سوی ایشان کرده است. در حالی که این ادعای وی فاقد دلیل و وجاهت قانونی می باشد چرا که اساساً رسیدگی در دیوان شکلی و از حیث انطباق یا عدم انطباق با قوانین می باشد و رأی شماره ٨۶٣ و ٨۶۴ ربطی به مصوبه سال ١٣٩٣ ندارد و تسری آن به مصوبه اخیرالذکر امری ناصحیح و غیرموجه می باشد و از طرف دیگر در پاسخ به این ادعا که برای عدم اخذ عوارض موصوف در سال ١٣٩۴ دستور موقت وجود داشته، بله صحیح است اما شاکی پرونده سرکار خانم رکسانا مرادیان با حضور در دیوان اعلام انصراف از شکایت نموده و معاون محترم قضایی دیوان طی دادنامه شماره ١٠٣٢ ـ ١٣٩۴/٨/٢۵ نسبت به شکایت مطروحه قرار رد دعوی صادر کرده است با این وصف دیگر مانع و موجبی برای عدم وصول عوارض وجود نداشته و دقیقاً اقدامات شهرداری وفق قوانین و مقررات بوده است. همـچنین قابل توضـیح این که عوارض مورد اعتراض در راستا و اجرای ماده ١٠١ اصلاحی قانون شهرداریها بوده و به لحاظ دایره مشمولیت کاملاً بر مدار قانون بوده و هیچ گونه خدشه و ایرادی به اقدام شهرداری و شورای شهر در موضوع مانحن فیه واردنمی باشد. با عنایت به توضیحات صدرالذکر درخواست رد دعوی مطروحه مورد استدعاست. »

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۵/۵/١٩ با حضور رئیس و معاونـین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مسـتشاران و دادرسانشعـب دیوان تشکـیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

مطابق تبصره ٣ ماده ١٠١ قانون شهرداری موضوع قانون اصلاح ماده ١٠١ قانون شهرداری مصوب سال ١٣٩٠ مقرر شده است: « در اراضی با مساحت بیشتر از پانصد مترمربع که دارای سند ششدانگ است شهرداری برای تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف بیست و پنج درصد (٢۵ (%و برای تأمین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده از عمل تفکیک برای مالک، تا بیست و پنج درصد (٢۵) %از باقیمانده اراضی را دریافت می نماید. شهرداری مجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را بر اساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید .» نظر به این که حکم قانونی مذکور ناظر بر اراضی با مساحت بیش از ۵٠٠ مترمربع است ولی در بند ١ ماده ١٧ تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری گرگان برای سال ١٣٩۴ مصوب شورای اسلامی شهرگرگان ، جهت اراضی تا ۵٠٠ مترمربع عوارض تفکیک عرصه تعیین شده است، بنابراین مصوبه مورد اعتراض به جهت مغایرت با قانون صدرالذکر مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی