رای شماره ١٠٧۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال بند ٣ مصوبه شماره ۴/٩٣/٣٩٩۵/ش ـ ١٣٩٣/۴/٢۵ شورای اسلامی شهر مشهد و مصوبات شماره ۴/٩۴/۵٣٧۵/ش ـ ١٣٩۴/۴/٢٢ ،٨٣/٢٢٣ـ ١٣٨١/١٢/١١ شورای اسلامی شهر مشهد
١٣٩٨/٧/٣ ٩٧٠٢۵٨٩ شماره
بسمه تعالی
جناب آقای اکبرپور
رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخـه از رأی هیـأت عمـومی دیـوان عـدالت اداری بـه شمـاره دادنـامـه ٩٨٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١٠٧۵ مورخ ١٢/۶/١٣٩٨ با موضوع: «ابطال بند ٣ مصوبه شماره ٣٩٩۵/٩٣/۴/ش ـ ٢۵/۴/١٣٩٣ شورای اسلامی شهر شهر اسلامی شورای ١٣٨١/١٢/١١ ـ٨٣/٢٢٣ ،١٣٩۴/۴/٢٢ ـ ش/۴/٩۴/۵٣٧۵ شماره مصوبات و مشهد مشهد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.
مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین
تاریخ دادنامه: ١٢/۶/١٣٩٨ شماره دادنامه: ١٠٧۵ شماره پرونده: ٩٧/٢۵٨٩
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ٣ مصوبه شماره ٣٩٩۵/٩٣/۴/ش ـ ٢۵/۴/١٣٩٣ شورای اسلامی شهر مشهد و مصوبات شماره ۵٣٧۵/٩۴/۴/ش ـ ٢٢/۴/١٣٩۴ ،٢٢٣/٨٣ـ ١١/٢/١٣٨١ شورای اسلامی شهر مشهد
گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ١۵۶١٨١ـ ١۶/٧/١٣٩٧ اعلام کرده است که:
«حجت الاسلام والمسلمین جناب آقای بهرامی
رئیس محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً به استحضار می رساند: مصوبات شورای اسلامی شهر مشهد از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه به شرح ذیل برای استحضار اعلام می گردد:
١ـ شهرداری مشهد به موجب لایحه شماره ٣٠۶۵٣/٢١ـ ١١/١٠/١٣٨٠ درخواست نموده تا کلیه کارکنان شهـرداری و سازمان های وابسته (اعم از کارگر، کارمند، مستخدم موقت و مأمور به خدمت) در طول دوران خدمت، مجاز به استفاده رایگان از یک مورد صدور پروانه و پایانکار ساختمان مسکونی (مشروط بر اینکه سند ملک به نام کارمند و یا همسر وی باشد) در حد تراکم مجاز و تا سقف ٣٠٠ مترمربع باشند. این موضوع در شورای اسلامی شهر مشهد مطرح و نهایتاً شورای اسلامی شهر مذکور طی مصوبه شماره ١١/٢/٨١ـ ٢٣/٢/١٣٨٣] ٢٢٣/٨٣ـ ١١/٢/١٣٨١ [نسبت به اعمال برخی اصلاحات در آن اقدام و جهت اجرا به شهرداری مشهد ابلاغ نموده است.
٢ـ مطابق بند (٣ (مصوبه شماره ٣٩٩۵/٩٣/۴/ش ـ ٢۵/۴/١٣٩٣ شورای اسلامی شهر موصوف، تصریح شده است که معافیت از پرداخت عوارض متعلقه شهرداری برای یکصد و بیست مترمربع بنای مسکونی به مالکیت خویش یا متناسب با آن در مالکیت مشاعی برای کارکنان شهرداری و سازمانهای وابسته (رسمی، مستخدم موقت، پیمانی و قرارداد معین تحت پوشش بیمه و صندوقهای بازنشستگی) اعمال گردد.
٣ـ به موجب مصوبه شماره ۵٣٧۵/٩۴/۴/ش ـ ٢٢/۴/١٣٩٣ شورای اسلامی شهر مزبور نیز تصویب گردیده که افراد بازنشسته و از کارافتاده (مستمری، موظفی و مقرری بگیر) نیز مشمول مصوبه قبلی می باشند. در حالی که به موجب تبصره ٣ ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده (مصوب سال ١٣٨٧ (قوانین و مقررات مربوط به اعطاء تخفیف و یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداریها و دهیاریها ملغی شده است. از طرف دیگر ماده ١٨١ قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران (زمان تصویب مصوبه) مقرر داشته است: «هرگونه تخفیف، بخشودگی حقوق و عوارض شهرداریها توسط دولت و قوانین مصوب به تأمین بودجه آن از بودجه عمومی سالانه کشور است، در غیراین صورت بخشودگی و تخفیف حقوق و عوارض شهرداریها ممنوع است» از این رو بند ٣ مصوبه شماره ٣٩٩۵/٩٣/۴/ش ـ ٢۵/۴/١٣٩٣ و مصوبه شماره ۵٣٧۵/٩۴/۴/ش ـ مشهد شهر اسلامی شورای] ١٣٨١/٢/١١ ـ٨٣/٢٢٣] ـ١٣٨٣/٢/٢٣ ـ٨١/٢/١١ شماره مصوبه و ١٣٩۴/۴/٢٢ مبنی بر اعطای تخفیف در پرداخت انواع عوارض و تراکم مغایر با احکام قانونی یاد شده بوده و ابطال آنها مورد تقاضا می باشد. شایان ذکر است هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در مورد مشابه مصوبه شماره ١۶٠/١٣٣۵/١٣۴۵۵ـ ١٧/٩/١٣٨٨ شورای اسلامی شهر تهران دایر بر کمک به کارکنان شهرداری و اعطاء تخفیف در پرداخت انواع عوارض و تراکم را به موجب دادنامه شماره ۶٢٧ـ۴/٧/١٣٩۶ و مصوبه شماره ٣٠۶٠۴ـ١٧/١٠/١٣٩١ شورای اسلامی شهر شیراز را با موضوع اعطاء معافیت از پرداخت عوارض به کارکنان شهرداری، به موجب دادنامه شماره ٢۶ـ١۵/١/١٣٩۶ ابطال کرده است. موجب امتنان است از نتیجه تصمیم متخذه این سازمان را مطلع نمایند.» متن مصوبات مورد اعتراض به قرار زیر است:
الف ـ بند ٣ مصوبه شماره ٣٩٩۵/٩٣/۴/ش ـ ٢۵/۴/١٣٩٣ شورای اسلامی شهر مشهد:
«جناب آقای مرتضوی
شهردار محترم مشهد مقدس
موضوع: تسهیلات ویژه برای کارکنان شهرداری مشهد و سازمانهای وابسته
سلام علیکم
با احترام لایحه شماره ۴١٨۵٢/١٣/٢١ـ ١٣/٣/١٣٩٣ شهرداری مشهد در زمینه تسهیلات ویژه برای کارکنان شهرداری مشهد و سازمانهای وابسته در جلسه علنی مورخ ٢۴/۴/١٣٩٣ شورای اسلامی شهر مشهد مطرح شد و به شرح زیر به تصویب رسید:
متن مصوبه:
ماده واحده: به شهرداری مشهد اجازه داده می شود به منظور تحقق رهنمودهای مقام معظم رهبری (حفظه ا… تعالی) و سیاستهای جمعیتی جمهوری اسلامی ایران برای تسهیل امر ازدواج جوانان و ازدیاد نسـل و همچنین افزایش انگیزه مندی کارکنان شهرداری و سازمانهای وابسته (رسمی، مستخدم موقت، پیمانی و قرارداد معین تحت پوشش بیمه و صندوقهای بازنشستگی) امتیاز مورد نیاز تسهیلات زیر را در بودجه سالانه شهرداری پیش بینی و به افراد واجد شرایط پرداخت نماید:
١ـ اعطای تسهیلات زیر برای یک بار در طول دوره خدمت به هر یک از کارکنان که ازدواج رسمی دائم می نمایند.
الف: پرداخت تسهیلات قرض الحسنه به شرح زیر با اقساط بلندمدت ده ساله و با ضمانت معتبر با ضمانت یک نفر از کارکنان رسمی که تضامناً به همراه فرد متقاضی نسبت به اصل و اقساط مربوط، متعهد خواهند بود.
الف ـ١ :مبلغ بیست میلیون تومان وام قرض الحسنه به افرادی که مهریه ثبت شده در ازدواج آنها تا ١۴ سکه بهار آزادی باشد.
الف ـ٢ :مبلغ پانزده میلیون تومان وام قرض الحسنه به افرادی که مهریه ثبت شده در ازدواج آنها تا ١۴۴ سکه بهار آزادی باشد.
الف ـ٣ :مبلغ ده میلیون تومان وام قرض الحسنه به افرادی که مهریه ثبت شده در ازدواج آنها بیش از ١۴۴ سکه بهار آزادی باشد.
ب: استفاده از تسهیلات رفاهی رستوران کوهسنگی برای برگزاری مراسم عروسی تا سقف ٢٠٠ و با ۵٠% تخفیف.
تبصره: به زوج هایی که هر دو از کارکنان شهرداری مشهد و سازمانهای وابسته می باشند، فقط یک وام ازدواج به شرح فوق پرداخت خواهد شد.
٢ـ پرداخت هدیه ریالی به ترتیب یک میلیون تومان برای فرزند اول، دو میلیون تومان برای فرزند دوم، سه میلیون تومان برای فرزند سوم و چهار میلیون تومان برای فرزند چهارم و بیشتر.
تبصره: پرداخت هدیه ازدواج منوط به گذراندن ۶ ساعت مشاوره ازدواج (مهارتهای زندگی) و پرداخت هدیه تولد فرزند اول نیز منوط به گذراندن ۶ ساعت مشاوره خانواده (تربیت فرزند) می باشد.
٣ـ معافیت از پرداخت عوارض متعلقه شهرداری برای یکصد و بیست مترمربع بنای مسکونی به مالکیت خویش متناسب با آن در مالکیت مشاعی.
تبصره: بهره مندی از مزایای این بند فقط برای یک بار در طول دوره خدمت می باشد ولیکن استفاده از مزایای این بند، مانع استفاده از تسهیلات مربوط به ایثارگران و غیره نخواهد بود.
۴ـ اعتبارات مورد نیاز و مبلغ هزینه کرد شهرداری برای اجرای این مصوبه در سال ١٣٩٣ در اصلاح و متمم بودجه پیش بینی و به تصویب شورای اسلامی شهر برسد. بدیهی است این مصوبـه با رعایت ماده ٨٠ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور لازم الاجراست. »
ب ـ مصوبه شماره ۵٣٧۵/٩۴/۴/ش ـ ٢٢/۴/١٣٩۴ شورای اسلامی شهر مشهد:
«جناب آقای مرتضوی
شهردار محترم مشهد مقدس
موضوع: استفساریه تسهیلات ویژه کارکنان شهرداری مندرج در مصوبه شماره ٣٩٩۵/٩٣/۴/ش ـ ٢۵/۴/١٣٩٣
سلام علیکم
با احترام لایحه شماره ۴۴٢٧٣/٩۴/٢١ـ ١۶/٣/١٣٩۴ در ارتباط با استفساریه تسهیلات ویژه کارکنان شهرداری مندرج در مصوبه شماره ٣٩٩۵/٩٣/۴/ش ـ ٢۵/۴/١٣٩٣ در جلسه علنی مورخ ٢١/۴/١٣٩۴ شورای اسلامی شهر مشهد مقدس مطرح شد و به شرح زیر به تصویب رسید:
متن مصوبه:
ماده واحده: با توجه به اینکه قید مذکور در تبصره بند ٣ صرفاً ناظر به محدودیت یک بار استفاده کارکنان در طول خدمت است، تسهیلات مندرج در بند ٣ مصوبه شماره ٣٩٩۵/٩٣/۴/ش ـ ٢۵/۴/١٣٩٣ در سقف بودجه مصوب، می تواند افراد بازنشسته و از کار افتاده (مستمری، موظفی و مقرری بگیران) را نیز شامل شود. بدیهی است این مصوبه با رعایت قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور لازم الاجراست. »
ج ـ مصوبه شماره ٢٢٣/٨٣ـ ١١/٢/١٣٨١ شورای اسلامی شهر مشهد:
«جناب آقای مهندس نوروزی
شهردار محترم مشهد
سلام علیکم
احتراماً لایحه شماره ٣٠۶۵٣/٣١ـ ١١/١٠/١٣٨٠ در خصوص استفاده رایگان یک مورد پروانه و پایانکار ساختمانی برای کلیه کارکنان شهرداری و سازمانهای وابسته (اعم از کارگر، کارمند، مستخدم موقت، مأمور به خدمت، مستخدمان موقت وکارکنانی که به صورت مأمور در شهرداری فعالیت دارند در جلسه مورخ ٧/٣/١٣٨١ شورای اسلامی مطرح و به شرح زیر مورد تصویب قرار گرفت: به شهرداری مشهد اجازه داده می شود در جهت کمک به تأمین مسکن کارکنان، تسهیلات زیر را برای یک نوبت، در طول دوران خدمت آنان فراهم نماید.
الف: کلیه کارکنان شهرداری و سازمانهای وابسته (اعم از کارگر، کارمند، مستخدم موقت، و مأمور به خدمت به جزء قرارداد موقت) در طول دوران خدمت مجاز به استفاده رایگان از یک مورد صدور پروانه ساختمانی مسکونی (مشروط به اینکه سند رسمی مالکیت ملک مورد تقاضا به نام کارکنان متقاضی و یا همسر آنها و یا افراد تحت تکفل صغیر آنها باشد.) در حد تراکم مجاز و تا سقف ٠٠٠/٠٠٠/۵ ریال می باشند.
تبصره١ـ به زمینهای به اسناد رسمی آستان قدس رضوی و سایر موقوفات که در عرف سند مالکیت بوده و مالک شناخته می شوند نیز مشمول می گردد.
ب: مستخدمین موقت و کارکنانی که به صورت مأمور در شهرداری فعالیت دارند با داشتن حداقل سه سال سابقه کار در شهرداری و سازمانهای وابسته مشمول تسهیلات مذکور می شوند.
تبصره٢ـ به رقم ارائه شده در سالهای آتیه سالیانه ١٠ %به عنوان تورم اضافه می گردد.
تبصره٣ـ افراد دارای قرارداد موقت که حداقل ۶ سال سابقه کار دارند تسهیلات مذکور شامل می شود. مراتب جهت اطلاع و اقدام لازم اعلام می گردد. » در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر مشهد مقدس به موجب لایحه شماره ١٨٢۵٠/٩٧/۵/ش ـ ٢۵/١٠/١٣٩٧ توضیح داده است که:
«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: لایحه دفاعیه دادخواست به کلاسه پرونده ٩٧٠٢۵٨٩
با سلام عطف به ابلاغ نسخه دوم دادخواست مطروحه به شماره پرونده ٩٧٠٢۵٨٩ ،با موضوع درخواست شورای ١٣٩۴/۴/٢٢ ـ ش/۴/٩۴/۵٣٧۵ مصوبه و ١٣٩٣/۴/٢۵ ـ ش/۴/٩٣/٣٩٩۵ شماره مصوبه ٣ بند ابطال اسلامی شهر مشهد در خصوص موضوع تسهیلات مسکن کارکنان شهرداری مشهد، متعاقب گزارش شماره ١۵۶١٨١ـ ١۶/٧/١٣٩٧ سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور، در وقت مقرر قانونی دفاعیات لازم تقدیم حضور می شود:
١ـ همان طور که مستحضرید تأمین مسکن شهروندان جامعه به ویژه اقشار کم درآمد مورد تأکید قانونگذار در قانون اساسی و قوانین عادی بوده هست.
٢ـ همان طور که مستحضرید در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصول دوم، سوم، سی و یکم و چهل و سوم بر ضرورت اتخاذ تدابیر و تسهیلات لازم برای خانه دار شدن آحاد جامعه تأکید دارد. در همین راستا آیین نامه اجرایی قانون نحوه ایجاد تسهیلات رفاهی برای کارکنان دولت مصوب سال ١٣۶٧ و آیین نامه ایجاد تسهیلات برای تأمین مسکن کارکنان دولت مصوب سال ١٣٨٢ به تصویب هیأت وزیران رسیده است. در این تصویب نامه ها بسیاری از وزارتخانه ها و دستگاه های اجرایی مکلف به تلاش برای تهیه و واگذاری زمین و تأمین سهمیه مصالح ساختمانی، تدوین پروژه، تجمیع اراضی و … جهت تأمین مسکن کارکنان دولت شده اند و یقیناً بخش عمده ای از هزینه های این اقدامات توسط ادارات و معمولاً از بودجه دولت هزینه میشود و بانکها نیز مکلف به اعطای وامهای آسان و ارزان قیمت گردیده اند.
٣ـ به موجب ماده ۴۴ آیین نامه استخدامی کارکنان شهرداریهای کشور، شهرداریها نیز موظف شده اند تسهیلات رفاهی براساس مقررات رفاهی سازمانهای دولتی و وابسته به دولت نظیر قانون نحوه ایجاد تسهیلات رفاهی برای کارکنان دولت مصوب ١٣۶٧ را به طرق مقتضی تهیه و اقدام و مساعی لازم را به عمل آورند. در راستای تحقق این مهم اقدام اولیه شهرداری و شورای اسلامی شهر مشهد مصوبه شماره ۵۶٠ سال ١٣٨١ بود که به موجب این مصوبه کارکنان شهرداری مشمول ٠٠٠/٠٠٠/۵ ریال بخشودگی پروانه ساختمان می شوند (به این مبلغ هر سال ١٠ %افزوده می شد)، در سال ١٣٩١ و در پی رهنمودهای مقام معظم رهبری (حفظه ا… تعالی) و سیاستهای جمعیتی جمهوری اسلامی ایران برای تسهیل امر ازدواج و فرزندآوری، شهرداری مشهد به موجب لایحه ای تسهیلات رفاهی، برای ترغیب کارکنان در این خصوص را ارائه می نماید، که نتیجه آن مصوبه ای می شود که اکنون درخواست ابطال آن شده است و در یکی از بندهای آن، اعطای پروانه ساختمان رایگان به میزان ١٢٠ مترمربع نیز قرار دارد.
۴ـ سازمان بازرسی کل کشور در گزارش خود به تبصره ذیل ماده ١٨١ قانون برنامه پنجم توسعه و همچنین تبصره ٣ ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده استناد کرده است که در پاسخ به استحضار می رساند: : مصوبه در زمان اعتبار قانون برنامه پنجم تصویب و تمامی مراحل قانونی خود را از جمله بررسی در هیأت اولاً تطبیق مصوبات شوراهای اسلامی با قوانین در فرمانداری مشهد گذرانده است و با توجه به اینکه محل تأمین بودجه تمامی تسهیلات مقرر در مصوبه (از جمله مسکن) به موجب بند ۴ از محل بودجه های سالیانه و در ردیف بودجه رفاهی شهرداری می باشد، با قانون برنامه پنجم توسعه و همچنین با توچه به اینکه مصوبات مورد اعتراض با رعایت ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده بوده مغایرتی با قوانین یاد شده مشاهده نشده است. چنانچه شهرداری و شورای اسلامی شهر مشهد به هنگام نگارش لایحه و تصویب آن، همانند سایر ثانیاً ردیفهای تسهیلات اعطای مبلغی معادل هزینه های صدور پروانه و پایانکار ساختمان برای ١٢٠ مترمربع را در نظر می گرفتند، گرچه از نظر شکلی صورت مصوبه مغایرتی با قوانین استنادی نداشت، لیکن در عمل شرایط کنونی حاکم بود، یعنی تأمین بودجه آن از محل هزینه های رفاهی صورت می گرفت. فی الجمله مصوبات شوراهای اسلامی شهرها از مصادیق تصویب نامه های موضوع ماده ۴ قانون اصلاح موادی از قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوب مرداد ماه ١٣٧۵ نیستند که هیأت عمومی دیوان توجه لازم به آن را خواهند نمود. بنابراین با جمع مطالب فوق تقاضای تصمیم شایسته لازم را استدعا دارد.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٢/۶/١٣٩٨ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
نظر به اینکه مطابق بند ٩ اصل ٣ قانون اساسی رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه در تمام زمینه های مادی و معنوی از وظایف دولت به معنای حاکمیت تعیین شده است و طبق تبصره ٣ ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ١٣٨٧ قوانین و مقررات مربوط به اعطاء تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداریها و دهیاریها ملغی گردیده است و همچنین بر اساس تبصره ماده ١٨١ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران هرگونه تخفیف، بخشودگی حقوق و عوارض شهرداریها توسط دولت و قوانین مصوب به تأمین آن از بودجه عمومی سالانه کشور منوط شده است و در غیراین صورت بخشودگی و تخفیف حقوق و عوارض شهرداری ممنوع است و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعدد و از جمله دادنامه شماره ۶٢٧ـ ۴/٧/١٣٩۶ این گونه مصوبات را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات دانسته است، بنابراین مصوبات مورد شکایت مغایر قانون است و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی