رای شماره ٢٩٠٠ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال بند (٧ـ٢ ) ماده ٢ تعرفه عوارض و بهاء خدمات سال ١٣٩۶ شورای اسلامی شهر قم
بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٩٨٠٩٩٧٠٩٠۵٨١٢٩٠٠ مورخ ١٣٩٨/١٠/١٠ با موضوع: «ابطال بند (٧ـ٢ ) ماده ٢ تعرفه عوارض و بهاء خدمات سال ١٣٩۶ شورای اسلامی شهر قم» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: ١٣٩٨/١٠/١٠ شماره دادنامه: ٢٩٠٠ شماره پرونده: ٩٧٠١٣٩۶

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای سیدمهدی شکراللهی با وکالت آقای موسی طوبایی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (٧ـ ٢ ) ماده ٢ تعرفه عوارض و بهاء خدمات سال ١٣٩۶ شورای اسلامی شهر قم

گردش کار: آقای موسی طوبایی به وکالت از آقای سیدمهدی شکراللهی به موجب دادخواستی ابطال بند (٧ـ ٢ ) ماده ٢ تعرفه عوارض و بهاء خدمات سال ١٣٩۶ شورای اسلامی شهر قم در خصوص عوارض مازاد بر تراکم را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«به وکالت از آقای سیدمهدی شکراللهی مالک پلاک ثبتی ١ فرعی از ١٧٨ اصلی بخش دو ثبتی قم به شماره کد ممیزی ١٧ـ ٧٠ ـ ٣٣ـ ٧ و شماره شهرسازی ٧/١٠/٠١١٢۵٢ و برابر وکالتنامه قضایی اعلام می دارد که: ١ـ موکل برابر پروانه ساختمانی شماره ٧/١٠/٢٧١٩٨ـ ١٣٩٣/١١/١۵ در پلاک ثبت اشعاری اقدام به احداث بنا می نماید و در نهایت در هنگام اخذ پایانکار مواجه با گزارش تخلفات ساختمانی می شود که حاصل رسیدگی به این تخلفات رأی کمیسیون تجدیدنظر ماده ١٠٠ شهرداری قم به شماره ٧/١٠٠/٢/۴۴١٢١ـ ١٣٩۶/١١/٢۵ می باشد که نسبت به بخش هایی از این رأی به دیوان عدالت اداری دادخواست مربوطه در فرجه مقرر تقدیم شده است.

٢ـ موکل اراده خود در باب پرداخت سایر موارد جریمه منعکس در رأی کمیسیون که مورد اعتراض نبوده را به شهرداری اعلام می نماید و همان گونه که در رأی کمیسیون مشهود است جرایم مازاد تراکم سه برابر یعنی ٣٠٠ %محاسبه شده است. در هنگام صدور فیش عوارض متوجه می شود شهرداری قم در خصوص تراکم مازاد مستند به بند [٢ـ ٧) [٧ـ ٢ ) ماده ٢ مصوبه تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ١٣٩۶ شهرداری قم مورد تصویب شورای اسلامی شهر قم، مازاد بر جریمه تراکم، میزان ۴٠ %هم خود رأساً در محاسبات جریمه مازاد بر جریمه رأی کمیسیون منظور می نماید و ضریب ١/۴ را به مبلغ جریمه تراکم مازاد اعمال می نماید که مثلاً در مورد مانحن فیه و موکل این رقم جریمه مازاد برابر ٣/١٩۴/٧۵٨/٨٠٠ ریال یعنی تقریباً سیصد و بیست میلیون تومان است. بلاشک تحمیل این مبلغ ٠/۴ یا ۴٠ %مازاد جریمه مقرر، من غیرحق و مغایر موازین قانونی است و وضع جریمه یا باید به حکم قانون موضوعه باشد و یا با حکم محکمه و یا کمیسیون ماده ١٠٠ که وجاهتش را از رأی قاضی و حاکم شرع کسب می کند. موکل یک بار جریمه مازاد تراکم را به میزان ٣٠٠ %در رأی کمیسیون محکوم شده است.

٣ـ موکل مراتب اعتراض خود را به شورای اسلامی شهر قم بیان داشته که مسئولین امر ضمن پذیرش ایراد قانونی وارد بر مصوبه عنوان داشته اند لازمه اصلاح این مصوبه تقدیم مجدد لایحه اصلاحی از سوی شهرداری است که چون این لایحه برخلاف منافع شهرداری است، به رغم تذکرات متعدد اقدامی نشده و لذا راه قانونی در این مسیر تقدیم دادخواست به دیوان عدالت اداری است.

حالیه از آن مقام موارد ذیل مورد تقاضا و استدعای مبرم است:

اولاً: با عنایت به مستندات موجود و خسارت جبران ناپذیر مالی از اجرای بند (٢ـ ٧] (٧ـ ٢ [ماده ٢ مصوبه تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ١٣٩۶ شهرداری قم، صدور دستور موقت مبنی بر جلوگیری از اجرای این بند از مصوبه در مورد پرونده عوارض موکل.

ثانیاً: با توجه به مراتب تقدیمی، صدور حکم به ابطال بند (٢ـ ٧] (٧ـ ٢ [ماده ٢ مصوبه تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ١٣٩۶ شهرداری قم مورد تصویب شورای اسلامی شهر قم.»

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیأت عمومی برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه شماره ٩٧٠١٣٩۶ ـ ١٣٩٧/۵/٢٣ پاسخ داده است که:

«در خصوص شکایت موضوع پرونده کلاسه ٩٧٠١٣٩۶ به خواسته ابطال بند (٢ـ ٧] (٧ـ٢ [ماده٢ مصوبه تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ١٣٩۶ شهرداری قم مورد تصویب شورای اسلامی شهر قم اعلام می دارد، مصوبه موصوف مغایر مقررات قانونی ذیل است:

١ـ برابر ماده ١٠٠ قانون شهرداریها، تخلفات ساختمانی احصـاء شده و تنها مرجعی که حق وضع جریمه برای تخلفات دارد کمیسیون ماده ١٠٠ می باشد. آن هم در چارچوب و محدوده مقرر منعکس در ماده ١٠٠ و تبصره های آن.

٢ـ اصل قانونی بودن جرایم و مجازاتها منبعث از اصل ٣۶ قانون اساسی حکایت از آن دارد که مجازاتها را فقط باید قانون و مراجع احصاء شده قانونی وضع نمایند.

٣ـ برابر مقررات قانونی از جمله ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ١٣٧۵ با اصلاحات بعدی، اساساً شورای شهر حق تعیین مجازات و جریمه ندارد و تنها وضع عوارض آن هم در چارچوب مقررات قانونی برای آن متصور است.

در مانحن فیه، تخلف احداث بنای مازاد در ماده ١٠٠ قانون شهرداریها احصا شده و عوارض آن تعیین شده، جریمه هم در کمیسیون ماده ١٠٠ تعیین می گردد. اما بند (٢ـ ٧ ] (٧ـ٢ [ماده٢ مصوبه تعرفه عوارض و بهای خدمات سال١٣٩۶ شورای شهر قم به شهرداری اجازه می دهد مازاد بر رأی کمیسیون ماده ١٠٠ و عوارض تعیین شده آن، مجددا ً جدول مالی عوارض و جریمه تعیین شده در کمیسیون را با ضریب ١/۴ افزایش دهد. یعنی حاصل این بند از مصوبه اعمال مجازات و جریمه مضاعف و مازاد بر جریمه و عوارض قانونی محدود شده و احصا شده در کمیسیون ماده ١٠٠ و ماده ١٠٠ قانون شهرداریها است که نه شهرداری و نه شورای شهر چنین شأنی برای وضع جریمه و عوارض مازاد ندارند.»

متن تعرفه مورد اعتراض به قرار زیر است:

«ماده ٢ـ عوارض مازاد بر تراکم:

…..

٧ـ ٢ـ ساختمانهای ساخته شده که تخلفات ساختمانی آنها ناشی از اضافه بنا (مازاد تراکم) و مازاد بر مندرجات پروانه می باشد، در صورت رأی بر ابقاء بنا و صدور رأی جریمه، عوارض موضوع این بند با احتساب ١/۴ محاسبه و دریافت گردد. بدیهی است عوارض موضوع این بند، صرفاً برای اشخاصی است که از سال ١٣٩٣ به بعد پروانه ساختمانی دریافت می نمایند و شامل ساختمانهایی است که از سال ١٣٩٣ به بعد احداث می گردند و همچنین این بند برای ساختمانهایی که بدون پروانه و از سال ١٣٩٣ به بعد احداث می گردند، مصداق دارد.»

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر قم به موجب لایحه شماره ۴٩۵١/د ـ ١٣٩٧/٧/۵ توضیح داده است که:

از مفاد تعرفه مصوب عوارض می باشد. توضیح آن که شاکی در این قسمت از دادخواست خود مدعی شده «شهرداری قم در خصوص «١ـ مطالب مندرج در بند ٢ دادخواست شاکی کاملاً خلاف واقع بوده و به نظر می رسد ناشی از برداشت نادرست شاکی یا وکیل وی تراکم مازاد مستند به بند (٢ـ ٧] (٧ـ ٢ ] ماده ٢ مصوبه تعرفه عواض و بهای خدمات سال ١٣٩۶ شهرداری قم مورد تصویب شورای اسلامی شهر قم، مازاد تراکم بر جریمه تراکم، میزان ۴٠ %هم خود رأساً در محاسبات جریمه مازاد بر جریمه رأی کمیسیون منظور می نماید و ضریب ١/۴ رأی به مبلغ جریمه تراکم مازاد اعمال می نماید.»

اولاً: اساساً جریمه و عوارض دو مقوله کاملاً متفاوت هستند و همان گونه که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز در آرای خود اعلام داشته جریمه از سوی کمیسیون ماده صد به عنوان تخلف ساختمانی معین می گردد و عوارض طبق تعرفه مصوب محاسبه و وصول می گردد.

ثانیاً: برخلاف ادعای شاکی بند (٢ـ ٧] (٧ـ ٢ [ماده ٢ تعرفه عوارض به هیچ عنوان افزایش ۴٠ درصدی جریمه کمیسیون ماده صد نمی باشد و معلوم نیست بر چه اساسی شاکی این ادعا را مطرح کرده است.

٢ـ عوارض موضوع بند ٢ـ ٧] ٧ـ ٢ ] ماده ٢ تعرفه عوارض مصوب شورای اسلامی شهر قم که مورد اعتراض شاکی قرار گرفته، در عوارض مازاد تراکم می باشد که این نوع عوارض در آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورد تأیید قرار گرفته است از جمله در رأی شماره ٧٩ـ ١٣٩۵/٢/٢١ هیأت عمومی مواد ٢ و ٣ تعرفه عوارض کرمانشاه در مورد عوارض مازاد تراکم، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر کرمانشاه تشخیص داده نشده است. همچنین در رأی شماره ١۶٠ـ١٣٩۶/٧/٣٠ هیأت تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری در پرونده کلاسه ٣٩٠/٩۴ وضع عوارض صدور پروانه های ساختمانی در تراکم پایه و مازاد بر تراکم پایه مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص نشده است. عوارض بند (٢ـ ٧] (٧ـ ٢] ماده ٢ تعرفه عوارض شهرداری قم نیز عوارض مازاد تراکم است و وضع آن در حدود اختیارات شورای اسلامی شهر قم بوده و خلاف قانون نمی باشد. به موجب ماده ٢ تعرفه عوارض شهرداری قم که به تصویب این شورا رسیده است و عوارض مازاد تراکم را پیش بینی نموده است، عوارض مازاد تراکم از تراکم پایه تا ١٢٠ %و از ١٢٠ %تا ٢۴٠ %و بیش از ٢۴٠ %تراکم پایه به تناسب تعیین شده است.

همان گونه که مستحضرید به موجب بند ١۶ ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور شورای اسلامی می تواند اقدام به تصویب و وضع عوارض نمایند. در خصوص عوارض مازاد بر تراکم پایه که به دفعات به تأیید دیوان عدالت اداری نیز رسیده است به شورای اسلامی شهر قم در ماده ٢ تعرفه عوارض، عوارض مازاد تراکم پایه را پیش بینی کرده است. شاکی بدون توجه به تفاوت ماهوی جریمه و عوارض، این گونه استنباط کرده که عواض مازاد بر تراکم پایه نیز نوعی جریمه است و لذا در دادخواست مدعی شده که علاوه بر جریمه کمیسیون ماده صد، جریمه ۴٠ درصدی دیگری نیز به آن افزوده شده و حال آن که همان گونه که قضات مستحضر می باشند عوارض مازاد بر تراکم پایه ماهیتاً متفاوت از جریمه تخلف ساختمانی است و یکی انگاشتن آنها نادرست است. علیهذا با عنایت به مراتب مذکور و نظر به اینکه مصوبه مورد اعتراض شاکی مربوط به عوارض مازاد بر تراکم پایه است که قبلاً به دفعات در موارد مشابه به تأیید دیوان عدالت اداری رسیده است، صدور حکم شایسته مبنی بر رد شکایت شاکی مورد استدعاست.»

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩٨/١٠/١٠ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

هر چند طبق مقررات قانونی و آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره های ۵٨٧ـ ١٣٨٣/١١/٢۵ و ٧٨۶ـ ١٣٩۶/٨/٩ عوارض اضافه بناهای احداثی بدون مجوز قانونی و بعد از ابقاء در کمیسیونهای ماده صد قانون شهرداری تجویز شده است، لیکن افزایش آن به بیش از یک برابر (١/۴ ) بدون مجوز قانونی و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر است، بنابراین بند ٧ـ ٢ از ماده ٢ تحت عنوان مازاد بر تراکم مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر وضع شده و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی