رای شماره ٢۴٢٧ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال نامه شماره ۶٠/١٨٧٧١٣ ـ ١٣٩٧/٧/١۶ وزیر صنعت، معدن و تجارت
١٣٩٨/٩/٩ – ٩٧٠٣۵٨٣شماره

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخـه از رأی هیـأت عمـومی دیـوان عـدالت اداری به شمـاره دادنـامـه ٩٨٠٩٩٧٠٩٠۵٨١٢۴٢٧ مورخ ٢١/٨/١٣٩٨ با موضوع: «ابطال نامه شماره ١٨٧٧١٣/۶٠ ـ ١۶/٧/١٣٩٧ وزیر صنعت، معدن و تجارت» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: ٢١/٨/١٣٩٨ شماره دادنامه: ٢۴٢٧ شماره پرونده: ٩٧/٣۵٨٣

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت کارآمدان دینا نوآوران

موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره ١٨٧٧١٣/۶٠ ـ ١۶/٧/١٣٩٧ وزیر صنعت، معدن و تجارت و نامه شماره ١٣١٣۶/٢٠ ـ ٧/٧/١٣٩٧ وزیر جهاد کشاورزی

گردش کار: مدیرعامل شرکت کارآمدان دینا نوآوران به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال نامه شماره ١٨٧٧١٣/۶٠ ـ ١۶/٧/١٣٩٧ وزیر صنعت، معدن و تجارت و نامه شماره ١٣١٣۶/٢٠ ـ ٧/٧/١٣٩٧ وزیر جهاد کشاورزی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«حضور ریاست محترم دیوان عدالت اداری

ضمن عرض سلام و اهداء تحیت:

موضوع شکایت: ١ـ ابطال بخشنامه شماره ١٨٧٧١٣/۶٠ ـ ١۶/٧/١٣٩٧ وزیر صنعت، معدن و تجارت؛ از تاریخ صدور و ابطال مفاد نامه شماره ١٣١٣۶/٠٢٠ ـ ٧/٧/١٣٩٧ وزیر جهاد کشاورزی ٢ـ صدور دستور موقت مبنی بر صدور مجوز جهت صادرات خوراک دام و طیور با تعرفه ٢٣٠٩٩٠۴٠ احتراماً به استحضار می رساند، پیرو نابسامانی های اقتصادی اخیر و به زعم جلوگیری از صادرات برخی اجناس داخلی، وزیر جهاد کشاورزی طی نامه شماره ١٣١٣۶/٠٢٠ ـ ٧/٧/١٣٩٧ خطاب به وزیر صنعت، معدن و تجارت چنین مرقوم کرده اند (نظر به محدودیت عرضه سیب زمینی در بازار داخل و همچنین ضرورت تأمین خوراک دام و طیور، خواهشمند است ترتیبی اتخاذ فرمایید تا با اعلام قبلی از تاریخ ١۵/٧/١٣٩٧ صادرات سیب زمینی و همچنین صادرات خوراک دام و طیور ممنوع اعلام گردد.) پیرو این پیشنهاد خلاف قانون، وزیر صنعت، معدن و تجارت طبق نامه شماره ١٨٧٧١٣/۶٠ ـ ١۶/٧/١٣٩٧) بخشنامه ای که تقاضای ابطال آن را استدعامندیم) صادرات سیب زمینی، خوراک دام و طیور و رب گوجه فرنگی را تحت هر عنوان ردیف تعرفه ای از تاریخ ٢٠/٧/١٣٩٧ تا اطلاع ثانوی ممنوع کرده اند. این شرکت که یکی از فعالیت های آن صادرات خوراک دام و طیور به صورت فرآوری شده است، با مواجهه با چنین بخشنامه ای دچار مصائب و مشکلات عدیده ای شده که شرکت را ضمن بی اعتبار نمودن در مقابل طرفهای قرارداد، در معرض ورشکستگی قرار داده است. توضیحاً اینکه شرکت قراردادهایی با طرف افغانستان منعقد نموده که خوراک فرآوری شده دام و طیور صادر نماید و تمامی مجوزات نیز اخذ شده و طی سه مرحله نیز صادرات انجام گرفته است. ناگهان با بخشنامه ای
که ظرف چند روز بدون اطلاع و تحقیق لازم صادر شده، صادرات متوقف و قراردادها معلق شده است. برای مثال مجوز موقت تولید توسط اداره کل دامپزشکی استان اصفهان نیز صادر شده که مهلت آن تا پایان سال جاری می باشد. حاصل سخن آن که وزارتین مذکور و دولت به معنا و مفهوم خاص آن نمی تواند در طی چند روز به بهانه تنظیم بازار داخلی و با صدور یک بخشنامه خلق الساعه، به سرعت روند صادرات را مختل و شرکتهای متعدد و تجار را متضرر کند. این مسأله با هیچ منطقی سازگار نبوده و نه از لحاظ حقوقی مورد تأیید است و نه از لحاظ اقتصادی و حتی انگیزه ی تنظیم بازار داخلی توجیهی نداشته و ندارد. اینک در راستای عمل به مفاد بندهای (پ) و (ت) ماده ٨٠ قانون تشکیلات آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت بخشنامه مورد تقاضای ابطال، ذیلاً به سمع و نظر ریاست دیوان عدالت اداری خواهد رسید:

١ـ بخشنامه مورد ابطال، با منطوق صریح بند الف ماده ٢٣ قانون احکام دائمی توسعه کشور در تضاد کامل است. همان گونه که مستحضرید بند (الف) ماده ٢٣ قانون مذکور چنین اشعار داشته: (هر گونه وضع مالیات یا عوارض برای صادرات کالاهای مجاز و غیر یارانهای جلوگیری از صادرات هر گونه کالا به منظور تنظیم بازار داخلی ممنوع است …) چنانچه به این بند از قانون دقیقاً نظر افکنده شود، ملاحظه میگردد، اولاً: هر گونه کالا به صورت عام و علیالاطلاق قید شده که شامل خوراک دام و طیور نیز : اگر بهانه ای همچون کمبود گوجه فرنگی و رب گوجه در کشور وجود داشته و همین موضوع نیز میگردد. ثانیاً تسری به خوراک دام و طیور یافته است، این بهانه با قید (به منظور تنظیم بازار داخلی ممنوع است … ) : طبق گرفته شده و اساساً دولت و وزارتین مذکور اجازه منع صادرات اقلام مورد ادعا را نداشته است. ثالثاً ُف ِ إلی الفرد الأکمل أو أجمل) مفاد قانون مزبور شامل صادرات هر گونه کالا می گردد. چرا َ قاعده (الإطلاق ینصرِ : قید (به منظور تنظیم بازار داخلی …) قید که اطلاق، اقتضاء شمولیت فرد أکمل و أجمل را دارد. رابعاً توضیحی نیست. بلکه قید احترازی است. چرا که اصل در قیود احترازی بودن آن است و همچنین این قید بدان معناست که هیچ مرجعی نمی تواند به بهانه تنظیم بازار داخلی، صادرات را منع نماید.

٢ـ این بخشنامه حتی با اطلاق بندهای (الف) و (ب) ماده ٢٢ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران نیز در تضاد است. چرا که طبق ماده موصوف، دولت مکلف شده با اقدام قانونی در جهت اصلاح قوانین محیط کسب و کار را به گونهای امن، سالم، سهل و شفاف سازد. بخشنامه کذایی نه تنها محیطی امن به وجود نیاورده بلکه باعث تزلزل در امر صادرات نیز شده است. نکته حائز اهمیت دیگر آن است که تبصره ذیل ماده ۴ قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور و تقویت آنها در امر صادرات و اصلاح ماده ١٠۴ قانون مالیاتهای مستقیم چنین اشعار داشته: (اختیارات وزیر جهاد کشاورزی مندرج در قوانین مربوط به این وزارتخانه از شمول این قانون مستثنی است.) توضیحاً اینکه با توجه به قانون فوق الذکر، وزیر جهاد کشاورزی اساساً چنین اختیاری را نداشته که طی نامه شماره ١٣١٣۶/٠٢٠ خطاب به وزیر صنعت، معدن و تجارت، صادرات موارد مرقوم را به نوعی تحدید نموده و از این رهگذر باعث تهدید تجار و ورشکستگی شرکتها گردد. طبق بند ٢ مـاده ١٩ همان قانون، دولت مکلف شده است، صادرات کالا و خدمات را به نحوی طراحی کند که منجر به افزایش تولید صادرات گرا شود. به عبارت آخری بخشنامه مورد ابطال بر خلاف مشوق ها و سایق های تولید در امر صادرات است.

٣ـ مغایرت دیگر بخشنامه، با نص ماده واحده قانون رفع محدودیت صادرات تولیدات کشاورزی و دامی است که در جلسه علنی روز چهارشنبه مورخ ٨/٧/١٣٧٧ مجلس شورای اسلامی تصویب شده و در تاریخ ١۵/٧/١٣٧٧ به تأیید شورای نگهبان رسیده است. ماده واحده چنین بیان داشته: (از تاریخ تصویب این قانون از صادرات هر نوع تولیدات و فرآورده های کشاورزی و دامی رفع ممنوعیت می شود. صادرکنندگان این کالاها می توانند با رعایت
قانون صادرات و واردات اقدام نمایند.) نکته در خور تأمل و بسیار جالب آن است که تبصره ٢ ماده واحده مشارالذکر یک راهکار قانونی جهت تنظیم بازار داخلی داده و آن، چنین است که وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است رأساً نسبت به ایجاد تعادل در بازار داخل اقدام و در صورت نیاز مبادرت به واردات کالا نماید. به دیگر سخن، باز هم اگر بهانه تنظیم بازار داخلی مطرح شود، این مطلب با تبصره ٢ ماده فوق الوصف تعیین تکلیف شده و راهکار آن صدور بخشنامه یک شبه نیست!

۴ـ بخشنامه مورد ابطال، با ماده ١٢ قانون مقررات صادرات و واردات سال ١٣۶۴ نیز در تغایر است. با این وصف که مطابق ماده ١٢ قانون موصوف، دولت موظف است سیاست صادراتی خود را مبتنی بر تشویق صادرات غیر نفتی قرار داده و در جهت وصول به این هدف باید حداکثر مساعدت را نموده و تسهیلات لازم را فراهم آورد. بخشنامه کذایی با منطوق و مفهوم موافق ماده ١٢ در تزاحم است. از طرفی دیگر در این برهه اقتصادی، امر به صادرات بیش از پیش باید حمایت شود چرا که ارز آوری برای کشور داشته و فعالیت و رقابت تولیدی در کشور را بیشتر کرده و در نتیجه اشتغال زایی نیز می شود. دولت فقط در یک صورت می تواند صادرات کالاهای غیر نفتی را غیر مجاز اعلام نماید، آن هم در صورت حصول شرایط ماده ١۶ قانون مقررات صادرات و واردات مصوب ٢٨/٢/١٣۶۴ مجلس شورای اسلامی، که چنین اشعار داشته: (دولت موظف است کلیه کالاهای صادراتی غیر نفتی کشور را مورد بررسی قرار داده و چنانچه میزان ارز مصرف شده برای ساخت و تولید هر یک از آنها بیش از ٨٠ %ارز حاصل از صدور و فروش خارجی آن باشد آن کالا را مشخص و صدور آن را غیر مجاز اعلام نماید.

۵ ـ همچنین به استناد به ماده ١١) مکرر) آییننامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات بخشنامه کذایی موضوع دعوی با ضوابط صادرات در تضاد میباشد. نظر به اینکه قراردادهای منعقده این شرکت با افغانستان بوده، آیین نامه اعطای اعتبارات صادراتی ویژه افغانستان، تحت شماره ٣٣٠٩٧/ت٢٨٢٣۴هـ ـ ١۵/۶/١٣٨٢ هیأت وزیران نیز به صورت اخص در مورد این شرکت ساری و جاری بوده و از جهت عام بودن نیز، مغایرتهای بخشنامه مورد ابطال با قوانین فوق الذکر ً به ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان مشخص است. بناء علیهذا نظر به مراتب فوق مستندا عدالت اداری تقاضای صدور رأی بر ابطال مصوبه از تاریخ تصویب مورد استدعاست. ضمناً نظر به اینکه با وجود بخشنامه خسارات عدیده ای به این شرکت و شرکتهای متعدد مشابه در سطح کشور وارد می آید، با توجه وفق ماده ٣۶ قانون اخیر الذکر دیوان عدالت اداری تقاضای صدور به وجود دو عنصر فوریت و ضرورت، بدوا دستور موقت مورد استدعاست. »

متن مقررههای مورد اعتراض به قرار زیر است:

الف ـ نامه شماره ١٨٧٧١٣/۶٠ ـ ١۶/٧/١٣٩٧ وزیر صنعت، معدن و تجارت:

«جناب آقای فرود عسگری

رئیس کل محترم گمرک جمهوری اسلامی ایران

با سلام

ضمن ارسال تصویر نامه شماره ١٣١٣۶/٠٢٠ ـ ٧/٧/١٣٩٧ وزیر جهاد کشاورزی به آگاهی می رساند: صادرات سیب زمینی: تحت ردیف تعرفه های (٠٧١۴٣٠٠٠) ،(٠٧١۴٢٠٠٠) ،(٠٧٠١٩٠٠٠ (و (٠٧٠١١٠٠٠( خوراک دام و طیور: تحت ردیف تعرفه های (٢٣٠٨٠٠٠٠) ،(٢٣٠٩٩٠٩٠) ،(٢٣٠٩٩٠۴٠ (و (٢٣٠٩٩٠٣٠( رب گوجه فرنگی: تحت ردیف تعرفه های (٢٠٠٢١٠٠٠) ،(٢٠٠٢٩٠١٠) ،(٢٠٠٢٩٠٩٠) ،(٢٠٠٩۵٠٠٠ (و (٢١٠٣٢٠٠٠) از تاریخ ٢٠/٧/١٣٩٧ تا اطلاع ثانوی ممنوع میباشد.»

ب ـ نامه شماره ١٣١٣۶/٠٢٠ ـ ٧/٧/١٣٩٧ وزیر جهاد کشاورزی:

«جناب آقای دکتر شریعتمداری

وزیر محترم صنعت، معدن و تجارت

سلام علیکم

نظر به محدودیت عرضه سیب زمینی در بازار داخل و همچنین تأمین خوراک دام و طیور خواهشمند است ترتیبی اتخاذ فرمایید تا با اعلام قبلی از تاریخ ١۵/٧/١٣٩٧ صادرات سیب زمینی و همچنین صادرات خوراک دام و طیور ممنوع اعلام گردد. ضمناً لازم به ذکر است که متأسفانه علیرغم ممنوعیت صادرات گوجه فرهنگی از تاریخ ٢٧/۶/١٣٩٧) موضوع نامه شماره ١٧٠٧٩٩/۶٠ ـ ٢٢/۴/١٣٩٧ (طبق گزارش های روزانه گمرک، گوجه فرنگی صادر می شود در مورد صادرات رب گوجه فرنگی همان طور که طی نامه شماره ١١٨۶٧/٠٢٠ ـ ٢٠/۶/١٣٩٧ اعلام گردید بایستی با ایجاد ممنوعیت در کوتاه مدت و بعد از آن با تمهیداتی به صورت درصدی از تولید با نگاه به تأمین بازار داخل مجوز صادرات داده شود.» در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست دفتر امور حقوقی معاونت توسعه مدیریت و منابع وزارت جهاد کشاورزی به موجب لایحه شماره ٢٣۶٩/٩٨/٢٠٠ ـ ٣/٢/١٣٩٨ توضیح داده است که:

«هیأت عمومی محترم دیوان عدالت اداری

موضوع: لایحه دفاعیه در خصوص کلاسه پرونده ٩٧٠٣۵٨٣

با سلام و دعای خیر

احتراماً در پاسخ به شکایت شرکت کارآمدان دینا نوآوران با موضوع ابطال بخشنامه شماره ١٨٧٧١٣ ـ ١۶/٧/١٣٩٧ وزیـر وزارت صنعت، معدن و تجـارت و ابطال مفـاد نامه شماره ١٣١٣۶/٠٢٠ ـ ٧/٧/١٣٩٧ وزیر وزارت متبوع به استحضار می رساند:

الف ـ در خصوص لغو ممنوعیت صادرات خوراک دام و طیور، موضوع نامه شماره ١٣٠٣۶/٠٢٠ ـ ٧/٧/١٣٩٧ اعلام میدارد نامه مذکور با توجه به استفاده از ارز دولتی در تولید این نهاده و در راستای تنظیم بازار داخلی و جلوگیری از افزایش قیمت نهادههای دامی تهیه و ارسال شده است که متعاقباً با درخواست انجمن صادرکنندگان خدمات دام و طیور برای حفظ بازارهای صادراتی پیشنهاد لغو ممنوعیت و ایجاد عوارض صادراتی با لحاظ مقدار ارز دولتی استفاده شده در تولید نهاده مذکور توسط مقام عالی وزارت به وزیر صنعت، معدن و تجارت طی نامه شماره ١٧٨٧٣/٠٢٠ ـ ١٢/٩/١٣٩٧ اعلام شده است. لازم به توضیح است طبق مصوبه شورای عالی اقتصادی به شماره ٧٠١١٨ ـ ٢٩/۵/١٣٩٧ متشکل از سران سه قوه از تاریخ ۵/۶/١٣٩٧ مسئولیت تنظیم بازار به وزیر صنعت، معدن و تجارت واگذار شده و تصمیم در این خصوص نیز با مقام مذکور میباشد. لذا با عنایت به موارد معنونه و با توجه به اینکه این وظیفه از وزارت متبوع منفک و به وزارت صمت انتقال یافته است، بنابراین موضوع شکایت بهطرفیت این وزارت موضوعیت نداشته و تقاضای صدور رد دعوای ایشان مورد استدعاست.» علیرغم ارسال نسخه ثانی شکایت و ضمائم برای وزارت صنعت، معدن و تجارت تا زمان رسیدگی به پرونده در هیأت عمومی، پاسخی از وزارت صنعت، معدن و تجارت واصل نشد. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ٢١/٨/١٣٩٨ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

الف ـ مفاد نامه شماره ١٣١٣۶/٠٢٠ ـ ٧/٧/١٣٩٧ وزیر جهاد کشاورزی به وزیر صنعت، معدن و تجارت چون متضمن پیشنهاد است و در آن قاعده آمره وضع نشده از مصادیق ماده ١٢ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری محسوب نمی شود و قابل طرح و رسیدگی در هیأت عمومی تشخیص نشد. ب ـ هرچند مطابق بند (الف) ماده ٢٣ قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور مصوب ١٣٩۵ جلوگیری از صادرات هرگونه کالا به منظور تنظیم بازار داخلی ممنوع اعلام شده است لیکن به موجب بند ۴ مصوبات نهمین جلسه شورای عالی هماهنگی اقتصادی مورخ ٢۵/۵/١٣٩٧ که توسط رئیسجمهوری طی نامه شماره ٧٠١١٨ ـ ٢٩/۵/١٣٩٧ به رئیس مجلس شورای اسلامی و رئیس قوه قضاییه و اعضای هیأت دولت ابلاغ شده و مفاد آن لازمالاجرا است، مقرر شده است «به منظور جلوگیری از کاهش عرضه و افزایش قیمت کالاها در بازار داخلی، وزیر صنعت، معدن و تجارت میتواند در چهارچوب دستورالعملی که بهتصویب رئیس جمهور میرسد، صادرات برخی از کالاها را در شرایط اضطراری، برای محدوده زمانی معین، مشروط یا ممنوع نماید.» اما از آنجا که وزیر صنعت، معدن و تجارت در نامه شماره ١٨٧٧١٣/۶٠ ـ ١۶/٧/١٣٩٧ به رئیس کل گمرک، صادرات خوراک دام و طیور را از تاریخ ٢٠/٧/١٣٩٧ تا اطلاع ثانوی ممنوع اعلام کرده است از این جهت که ممنوعیت صادرات را مقید به زمان مشخصی نکرده و این در حالی است که در بند ۴ مصوبه لازمالاجراء شورای عالی هماهنگی اقتصادی تصریح شده ممنوعیت صادراتبرای محدوده زمانی معین قابل اعمال است، مغایر مصوبه یاد شده است بنابراین صرفاً از این جهت که پایان مدت ممنوعیت صادرات مشخص نشده، نامه شماره ١٨٧٧١٣/۶٠ ـ ١۶/٧/١٣٩٧ وزیر صنعت، معدن و تجارت به رئیس کل گمرک جمهوری اسلامی ایران مستند به بند ١ ماده ١٢ و مواد ٨٨ و ١٣ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ از تاریخ تص ویب ابطال میشود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی