رای شماره ٢۴٣١ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال قسمتی از تصویب نامه شماره ١٣۴٨٢١/ت۵٠٩٨٠هـ مورخ وزیران هیأت ١۶/١٠/١٣٩۴
١٣٩٨/٩/٩ – ٩٧٠٠٩٨۵شماره

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخـه از رأی هیـأت عمـومی دیـوان عـدالت اداری به شمـاره دادنـامـه ٩٨٠٩٩٧٠٩٠۵٨١٢۴٣١ مورخ ٢١/٨/١٣٩٨ با موضوع: «ابطال قسمتی از تصویب نامه شماره ١٣۴٨٢١/ت۵٠٩٨٠هـ مورخ ١۶/١٠/١٣٩۴ هیأت وزیران» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: ٢١/٨/١٣٩٨ شماره دادنامه: ٢۴٣١ شماره پرونده: ٩٧/٩٨۵

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال قسمتی از تصویب نامه شماره ١٣۴٨٢١/ت۵٠٩٨٠هـ ـ ١۶/١٠/١٣٩۴ هیأت وزیران

گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ١١٧٩ ـ ٢٨/١/١٣٩٧ توضیح داده است که:

«حضرت حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای بهرامی

رئیس محترم دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً به استحضار می رساند، «مبانی پرداخت فوق العاده های سختی معیشت به مأموران ثابت وزارت امور خارجه در نمایندگی های سیاسی و کنسولی خارج از کشور» با ضوابط و مقررات موضوعه در کمیسیون تطبیق مصوبات این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه به شرح ذیل اعلام می گردد: در تبصره ٢ ماده ٢ تصویب نامه شماره ٢٩٩٢٠/ت۴۶١هـ ـ ٩/١٠/١٣٧١ هیأت وزیران و اصلاحات بعدی آن منتهی به مصوبه شماره ١٣۴٨٢١/ت۵٠٩٨٠هـ ـ ١۶/١٠/١٣٩۴ ،فوق العاده سختی معیشت به مأموران شاغل در کلیه نمایندگی های مستقر در کشورهای جهان تعمیم داده شده است. در ماده ٣٠ مقررات تشکیلاتی، استخدامی، انضباطی و مالی وزارت امور خارجه مقرر شده که هیأت وزیران همه ساله با پیشنهاد وزارت امور خارجه نسبت به: ١ـ درجه بندی کشورها از نظر تعیین فوق العاده اشتغال خارج از کشور مأموران ثابت وزارت امور خارجه ٢ـ تعیین فهرست مناطق بد آب و هوا جهت پرداخت فوق العاده سختی معیشت اقدام نماید. از ماده قانونی مذکور مستفاد می گردد که پرداخت فوق العاده سختی معیشت به مأمورانی تعلق می گیرد که به صورت ثابت و در مناطق بد آب و هوا فعالیت می کنند، در حالی که هیأت وزیران خارج از چارچوب ماده مذکور پرداخت فوق العاده مذکور را برای تمامی مأموران ثابت وزارت خارجه تجویز کرده است. به علاوه در این مصوبه بسیاری از شاخصهایی که ملاک قرار گرفته، ارتباطی با مناطق بد آب و هوا نداشته و مربوط به شاخصهای تعیین درجه بندی کشورها برای میزان فوق العاده اشتغال و یا افزایش فوق العاده اشتغال در کشورهای با شرایط خاص (استراتژیک) می باشد. بنابراین جدول شماره ۴ گروه بندی کشورها از نظر سختی معیشت پیوست تصویب نامه شماره ١٣۴٨٢١/ت۵٠٩٨٠هـ ـ ١۶/١٠/١٣٩۴ که کلیه کشورهای جهان را در شمول مناطق بد آب و هوا جهت پرداخت فوق العاده سختی معیشت مأموران ثابت قرار داده، خلاف ماده ٣٠ مقررات تشکیلاتی، استخدامی، انضباطی و مالی وزارت امور خارجه و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص می گردد. با توجه به مراتب و در راستای تبصره ٢ بند د ماده ٢ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور ابطال آن قسمت تصویب نامه شماره ١٣۴٨٢١/ت۵٠٩٨٠هـ ـ ١۶/١٠/١٣٩۴ هیأت وزیران که ناظر بر جدول شماره ۴ پیوست آن است، توسط هیأت عمومی دیوان عدالت اداری درخواست می شود. موجب امتنان است از نتیجه تصمیم متخذه این سازمان را مطلع نمایند.» متن تصویب نامه مورد اعتراض به قرار زیر است: «هیأت وزیران در جلسه ٢/١٠/١٣٩۴ به پیشنهاد وزارت امور خارجه و تأیید سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و به استناد ماده ٣٠ قانون مقررات تشکیلاتی، استخدامی، مالی و انضباطی وزارت امور خارجه مصوب ١٣۵٢ ،ماده ٧ قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب ١٣٧٠ و تبصره ۵ ماده ١١٧ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ١٣٨۶ تصویب کرد: جداول شماره های (١) ،(٢ (و (۴ (پیوست آیین نامه فوق العادهاشتغال خارج از کشور مستخدمان دولت جمهوری اسلامی ایران (مأمورین ثابت) موضوع تصویب نامه شماره ٢٩٩٢٠/ت۴۶١هـ ـ ٩/١٠/١٣٧١ و اصلاحات بعدی آن در خصوص کارمندان سیاسی و کارمندان شاغل در پستهای سیاسی وزارت امور خارجه به شرح پیوست که تأیید شده به مهر دفتر هیأت دولت است، جهت اجرا از اول سال ١٣٩۴ اصلاح می شود.» در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت [حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور] به موجب لایحه
شماره ٣٠٠١١م/٩٧ـ٣۶٩۴۶ ـ ١٧/٩/١٣٩٧ توضیح داده است که: «بازگشت به ابلاغیه شماره ٩٧٠٩٩٨٠٩٠۵٨٠٠۴٩۶) بایگانی شعبه ٨۵٠٨۴ (موضوع ارسال نسخه دوم درخواست سازمان بازرسی کل کشور، به خواسته «ابطال بخشی از تصویب نامه شماره ١٣۴٨٢١/ ت۵٠٩٨٠هـ ـ ١۶/١٠/١٣٩۴ هیأت وزیران (مربوط به جدول شماره ۴ مصوبه مرقوم، موضوع فوق العاده سختی معیشت مأمورین شاغل در کلیه نمایندگی ها مستقر در کشورهای جهان)» اعلام می دارد:

١ـ برابر مواد ۶ و ٧ قانون نظام هماهنگی پرداخت کارکنان دولت (مصوب ١٣٧٠ با اصلاحات بعدی) مقرر گردیده است: «ماده ۶ ـ به دولت اجازه داده می شود در اجرای نظام هماهنگ پرداخت به منظور تطبیق وضع کارکنان دستگاهی مشمول مقررات خاص و جذب و نگهداری نیروهای مناسب برای مشاغل تخصصی و مدیریت در مواردی که در این قانون پیش بینی نشده است فوق العاده های خاصی وضع نماید. ماده ٧ـ دولت مکلف است با در نظر گرفتن تغییرات ناشی از اجرای این قانون نسبت به تغییر و اصلاح درصد و یا میزان پرداخت فوق العاده های موضوع مواد ٣٩ و ۴٠ قانون استخدام کشوری در حدود اعتبارات مصوب اقدام نماید». لازم به ذکر است در ماده ٣٩ قانون استخدام کشوری، امکان وضع فوق العاده های مختلف، به شرح ذیل به دولت داده شده است: ماده ٣٩ـ وزارتخانه ها و موسسات دولتی می توانند علاوه بر فوق العاده شغل مذکور در ماده ٣٨ این قانون فوق العاده هایی به شرح زیر به مستخدمین پرداخت کنند.

ب ـ فوق العاده بدی آب و هوا به مستخدمینی که در نقاط بد آب و هوا انجام وظیفه می کنند قابل پرداخت است.

پ ـ فوق العاده محرومیت از تسهیلات زندگی به مستخدمینی که در نقاطی خدمت می کنند که فاقد تسهیلات لازم زندگی است قابل پرداخت است.

ت ـ فوق العاده محل خدمت که فقط به مستخدمینی که محل جغرافیایی خدمت آنان تغییر می کند حداکثر به مدت ۵ سال در هر محل قابل پرداخت است.

ج ـ فوق العاده اشتغال خارج از کشور فقط به مستخدمینی که در خارج از کشور انجام وظیفه می کنند قابل پرداخت است.

چ ـ …».

در ضمن برابر مـاده ١٢ قانون نظام همـاهنگ پـرداخت کارکنان دولت مقرر شده است: «ماده ١٢ـ کلیه دستگاه ها و موسسات و شرکتهای دولتی و نهادهای انقلاب اسلامی که دارای مقررات خاص استخدامی می باشند، بانکها و شهرداریها و نیز شرکتها و موسساتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است تابع ضوابط و مقررات این قانون خواهند بود.»

٢ـ ضمن تأکید بر موارد مرقوم، لازم به توضیح است برابر ماده ١١٧ قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب ١٣٨۶ (نیز «کارمندان سیاسی و کارمندان شاغل در پستهای سیاسی وزارت امور خارجه مشمول مقررات تشکیلاتی، استخدامی، مالی و انضباطی وزارت امور خارجه مصوب ١٣۵٢ می باشند» و در ماده ٣٠ مقررات تشکیلاتی، استخدامی، مالی و انضباطی وزارت امور خارجه (مصوب ١٣۵٢ با اصلاحات بعدی) مقرر شده است: «درجه بندی کشورها از نظر تعیین میزان فوق العاده اشتغال خارج از کشور مأموران ثابت وزارت امور خارجه و فهرست مناطق بد آب و هوا جهت پرداخت فوق العاده سختی معیشت و تعیین ضوابط آن به پیشنهاد وزارت امور خارجه و تصویب هیأت وزیران در هر سال تعیین می گردد.» همان گونه که ملاحظه می گردد، درجه بندی کشورها در این ماده، جهت پرداخت «فوق العاده سختی معیشت» ناظر بر هر دو موضوع مندرج در حکم یعنی «فوق العاده اشتغال خارج از کشور» و «فهرست مناطق بد آب و هوا» می باشد در حالی که شاکی به اشتباه این موضوع را صرفاً ناظر به مناطق بد آب و هوا تلقی کرده است. بدیهی است برخلاف استنباط شاکی، مفهوم فوق العاده سختی معیشت که به دشواری زندگی در یک کشور بیگانه در اثر عواملی نظیر تفاوت در دین، فرهنگ، زبان، دسترسی به غذای حلال، تحصیلات فرزندان، دوری از هموطنان و بستگان، میزان امنیت، بهداشت و درمان، قدرت خرید و … نیز محدودیتهای سیاسی و دیپلماسی از جهت تردد، ارتباط با دیگران و … وجود دارد، مجموعاً عواملی را علاوه بر بدی یا عدم بدی آب و هوای آن کشور ایجاد می نماید که شایسته است مورد توجه قرار گرفته و جبران گردد. با توجه به این موضوع، استدلال شاکی که با انحراف از مفاهیم قانونی، فوق العاده سختی معیشت را به فوق العاده بدی آب و هوا تقلیل داده است محل تأمل است.

٣ـ با توجه به موارد مذکور، هیأت وزیران برابر مصوبه شماره ٢٩٩٢٠/ت۴۶١هـ ـ ٩/١٠/١٣٧١ اقدام به وضع برخی فوق العاده ها برای اشتغال خارج از کشور مستخدمین (مأمورین ثابت) نموده و برابر مصوبه شماره ٢٣٧٨١/ت٣١۴٢٧ ـ ٢١/۴/١٣٨۴ اصلاحات لازم را در آن معمول کرده است که کاملاً در چارچوب موازین قانونی مربوطه می باشد. در خاتمه با توجه موارد معنونه و صلاحیت هیأت وزیران در وضع و برقراری فوق العاده موصوف، صدور تصمیم شایسته مبنی بر رد شکایت مطروحه مورد استدعاست.» هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ٢١/٨/١٣٩٨ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

با توجه به اینکه در ماده ٣٠ مقررات تشکیلاتی، استخدامی، مالی و انضباطی وزارت امور خارجه مقرر شده است درجه بندی کشورها از نظر تعیین میزان فوق العاده اشتغال خارج از کشور مأموران ثابت وزارت امور خارجه و فهرست مناطق بد آب و هوا جهت پرداخت فوق العاده سختی معیشت و تعیین ضوابط آن به پیشنهاد وزارت امور خارجه و تصویب هیأت وزیران در هر سال تعیین می گردد، بنابراین استنباط می شود برخلاف فوق العاده اشتغال خارج از کشور، فوق العاده سختی معیشت صرفاً می بایست به کارمندانی پرداخت شود که در مناطق بد آب و هوا اشتغال دارند و شامل تمامی کشورها نمی شود، لذا قرار دادن اسامی تمامی کشورها حتی آنهایی کـه دارای آب و هـوای خوب هستند در دسته بندی مناطق بـد آب و هـوا جهت پرداخت فوق العاده سختی معیشت غیر منطقی است کما اینکه در مقررات مربوط به مناطق بد آب و هوای کشور نیز معیار و ضوابط مشخص و معینی در این زمینه وجود دارد، بنابراین مصوبه مورد شکایت مغایر با منظور قانونگذار است و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی