رای شماره ٢۴۶۴ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال بند ٢ ماده ٢۶ و بند ٢ ماده ٣۴ آیین نامه تشکلهای مردم نهاد (موضوع تصویب نامه شماره ٧٧٣۵/ت۵١٣٠۵هـ ـ ١٣٩۵/۶/۶(
شماره٩٧٠٢۶٠١

١٣٩٨/٩/١٧

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخـه از رأی هیـأت عمـومی دیـوان عـدالت اداری به شمـاره دادنـامـه ٩٨٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١٢۴۶۴ مورخ ٢٨/٨/١٣٩٨ با موضوع: «ابطال بند ٢ ماده ٢۶ و بند ٢ ماده ٣۴ آیین نامه تشکلهای مردم نهاد (موضوع تصویب نامه شماره ۶٧٧٣۵/ت۵١٣٠۵هـ ـ ۶/۶/١٣٩۵ «(جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: ٢٨/٨/١٣٩٨ شماره دادنامه: ٢۴۶۴ شماره پرونده: ٩٧/٢۶٠١

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقای عادل شیبانی و خانم زهرا بیدار

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ماده١٧ ،ماده٢١ ،بند٢ ماده ٢۶ و ٣۴ ،ماده ٣٢ آیین نامه تشکلهای مردم نهاد (موضوع تصویب نامه شماره ۶٧٧٣۵/ت۵١٣٠۵هـ ـ ۶/۶/١٣٩۵(

گردش کار: آقای عادل شیبانی و خانم زهرا بیدار به موجب دادخواستی ابطال مقرره های مذکور در ستون موضوع شکایت و خواسته را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:

« الف ـ دلایل برای ابطال بند ٢ ماده ٢۶ و بند ٢ ماده ٣۴ آیین نامه تشکل های مردم نهاد:

١ـ مطابق اصول ۵٧ و ۵٨ و ۶١ قانون اساسی اصل تفکیک قوا شناخته شده و تعیین مجازات و اعمال آن در قلمرو اختصاصی قانونگذار است و طبق اصل ٣۶ قانون اساسی حکم به مجازات و اجرا باید تنها از طریق دادگاه صالح و به موجب قانون باشد.

٢ـ به موجب بند (ب) ماده ٢٠ قانون مجازات اسلامی یکی از مجازات های مصرحه در قانون جلوگیری از فعالیتهای اجتماعی اشخاص است و تعیین مجازات برای اشخاص حقوقی « تعلیق موقت پروانه تشکل حداکثر به مدت سه ماه» مصداق خروج از صلاحیت دستگاه اجرایی و نقض حقوق اساسی شهروندان و مخالف آراء شماره ۴ ـ عمومی هیأت ١٣٨٢/٨/٢٨ ـ ۴٣۵ و ١٣٨۶/٧/٢٩ ـ ۵۴٢ ،١٣٨۴/١/٣١ ـ ١٨ ،١٣٨۶/۶/٢۵ ـ ۴٣۶ ،١٣۶١/١٢/١۶ دیوان عدالت اداری است.

ب ـ دلایل برای ابطال تبصره ماده ١٧ و ماده٢١ آیین نامه مورد شکایت:

بر اساس اصل ٢۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران آزادی تشکل و سازمان پیوندی جزء حقوق ملت تلقی شده و به موجب فراز انتهایی این اصل هیچ کس را نمی توان از شرکت در آنها منع کرد یا به شرکت در یکی از آنها مجبور ساخت. تبصره مورد اشاره با تعیین حداقل اعضاء برای تأسیس تشکل های مردمی عملاً زمینه سلب حقوق قانونی شهروندان را جهت تشکیل نهادهای مردمی و فعالیت غیر انتفاعی در راستای منافع جمعی فراهم نموده است و دولت با تعیین ۵ نفر برای هیأت مؤسس و ٣ نفر برای تشکل های محلی بر خلاف اصول ٧ و ٢۶ قانون اساسی عمل کرده است اصولی که آزادی را اصل و محدودیت ها را استثناء و نیازمند تصریح دانسته و هیچ کس را نمی توان از شرکت در فعالیت های اجتماعی و عام المنفعه منع یا مجبور ساخت.

ج ـ دلایل برای ابطال ماده ٣٢ آیین نامه مورد شکایت: برابر ماده مذکور تقسیم اموال و مازاد درآمد تشکل در میان مؤسسان، اعضاء و مدیران قبل از انحلال ممنوع است و مفهوم مخالف ماده مذکور این است که اموال و مازاد درآمد تشکل ها را پس از انحلال میان مؤسسان و اعضاء می توان تقسیم نمود. متن ماده مذکور نوعی زمینه سازی برای کسب منافع نامشروع و متقلبانه و برخلاف رسالت دولت در بند ١ اصل سوم قانون اساسی است که مبارزه با فساد و تباهی را از جمله وظایف دولت قلمداد نموده است و از طرفی در بند (ص) ماده ١۶ آیین نامه مشخص کردن وضعیت دارایی ها پس از انحلال از تکالیف هیأت مؤسس قید شده است. » متن مقرره های مورد اعتراض به شرح زیر است:

« آیین نامه تشکلهای مردم نهاد

ماده ١٧ـ هیأت مؤسس، شورای مرکزی، دبیر یا عناوین معادل طبق اساسنامه تشکل، باید دارای شرایط عمومی زیر باشند:

تبصره: هیأت مؤسس تشکل باید دارای حداقل پنج عضو باشد.

ماده ٢١ :تقاضای ایجاد تشکل های محلی که توسط حداقل سه نفر از اهالی بالای ١٨ سال ارائه می شود برای ثبت اطلاعات به بخشداری محل فعالیت ارائه می شود.

«بند ٢ ماده ٢۶ :تعلیق موقت پروانه فعالیت تشکل حداکثر به مدت سه ماه

ماده ٢٩ـ تشکلها پس از دریافت پروانه فعالیت و ثبت آن، از حقوق زیر برخوردار می شوند:

ب ـ دیده بانی و نظارت بر عملکرد سایر بخشهای جامعه در زمینه فعالیت تخصصی خود.

ماده ٣٢ :تقسیم اموال و مازاد درآمد تشکل در میان مؤسسان، اعضا و مدیران قبل از انحلال ممنوع است.»

ماده ٣۴ـ در صورتی که دبیرخانه شوراهای ملی، استانی و یا شهرستانی رأساً یا از طریق دستگاه های اجرایی تخصصی، تخلفات و یا خروج از شرایط تأسیس تشکل را احراز کند گزارش مستند مربوط را به شورای ذی ربط ارائه می کند و این شورا پس از بررسی مدارک و مستندات ارائه شده و پس از استماع دفاعیه تشکل، حسب اقتضا و متناسب با تخلف، به شرح زیر صدور رأی می کند:

بند ٢ ماده ٣۴ـ تعلیق موقت پروانه فعالیت تشکل حداکثر به مدت سه ماه. در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۶٢٠٠۶/٣٧٧٩٣ ـ ٢٠/۵/١٣٩٨ توضیح داده است که :

«١ـ شکات در توجیه خروج هیأت وزیران از حدود اختیارات خود در تصویب بند ٢ مواد ٢۶ و ٣۴ آیین نامه مورد شکایت، به عدم جواز تعیین مجازات از سوی هیأت وزیران استناد کرده اند. این در حالی است که آنچه در بندهای یاد شده مورد حکم واقع شده به هیچ وجه مصداق مجازات نبوده و اعمال و اقداماتی که منجر به این ضمانت اجراها می شود نیز جرم به شمار نمی رود. به بیان دیگر «تعلیق موقت پروانه فعالیت تشکل حداکثر به مدت سه ماه» ضمانت اجرایی است که برای تخلف تشکلهای موضوع ماده ٢٣ از انجام تکالیف مربوط به اطلاع رسانی و دریافت مجوز از کارگروه موضوع ماده ٢٣ یا انجام فعالیت در یک کشور بدون دریافت مجوز در نظر گرفته شده و ملاحظه می شود نه عمل ارتکابی جرم به شمار می رود و نه ضمانت اجرای [اجرایی] در نظر گرفته شده از جنس و ماهیت مجازات است بلکه صرفاً برخوردی انتظامی است که در مقام اعمال نظارت از سوی مرجع رسمی پیشبینی شده بـه عمل می آید و واجـد هیچ یک از ویژگیها و آثار قانونی مترتب بر مجازات نیست. ٢ـ تعیین حد نصاب پنج نفر برای هیأت مؤسس (موضوع تبصره ماده ١٧ (و حد نصاب سه نفر برای ارائه تقاضای ایجاد تشکل های محلی آن چنان که مورد ایراد شکات قرار گرفته و مغایر با اصول قانون اساسی و به ویژه اصل ٢۶ آن نیست بلکه در راستای تبیین حداقل های محلی و عقلی برای اطلاق عنوان تشکل به یک فعالیت جمعی است. بدیهی است که مفهوم تشکل و ضرورتهایی مانند تصمیم گیری جمعی مستلزم مشارکت حداقل اشخاصی است که موجد مفاهیمی همچون مشارکت، تشکل و … است و پیش بینی سه و پنج نفر، حداقل ممکن در این گونه مجامع است. آنچه از واژه «شرکت» در اصل ٢۶ قانون اساسی به ذهن متبادر می شود نیز امکان حضور اشخاص در فعالیتهای جمعی است و تعیین حد نصاب سه و پنج نفر نیز از بین برنده این امکان به شمار نمی رود.

٣ـ در ماده ٣٢ آیین نامه مورد اعتراض «تقسیم اموال و مازاد درآمد تشکل در میان مؤسسان، اعضا و مدیران : برداشت مفهوم مخالف از حکم مندرج در ماده ٣٢ قبل از انحلال ممنوع» اعلام شده است. در حالی که اولاً آیین نامه محل تردید و حتی به نظر دور از منظور و هدف واضع (هیأت وزیران) است و تقاضای ابطال مفهوم مخالف یک مقرره به دلیل مغایرت با قانون، خارج از حدود مقرر در قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری برای طرح شکایت و رسیدگی است. ثانیاً: به فرض در نظر گرفتن مفهوم مخالف برای این ماده و قائل بودن به حجیت آن، این امر به هیچ وجه در بر دارنده جواز تقسیم اموال و داراییهای نامشروع میان اعضای تشکل نیست. چرا که اصل بر مشروعیت طریق تحصیل اموال است و فرض اولیه بر این است که اموال و داراییهای تشکل از طرق قانونی و مشروع حاصل شده است و در صورت تحصیل مال از طریق نامشروع، اصولاً این اموال متعلق به تشکل و اعضای آن نیست تا نوبت به تقسیم آن برسد. نظر به مراتب فوق و با عنایت به اینکه آیین نامه تشکلهای مردم نهاد مغایرتی با اصول مورد اشاره شکات نداشته و بلکه در راستای اجرایی شدن حقوق و آزادیهای فردی و عمومی در باب مشارکتهای اجتماعی مندرج در قانون اساسی تدوین و تصویب گردیده است، اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه مورد تقاضاست.» هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ٢٨/٨/١٣٩٨ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

الف ـ نظر به اینکه به موجب مقررات ماده ٢٠ قانون مجازات اسلامی مصوب سال ١٣٩٢ یکی از مجازاتهای قانونی تعیین شده برای اشخاص حقوقی، ممنوعیت از فعالیت اجتماعی تعیین شده که به موجب اصل ٣۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اعمال آن باید از طریق دادگاه صالح و به موجب قانون باشد و آراء اداری عدالت دیوان عمومی هیأت ١٣۶١/١٢/١۶ـ۴/۶١ و ١٣٨۶/۶/٢۵ ـ ۶٣۶/٨۶ و ١٣٨۴/١/٢١ ـ ١٨/٨۴ شمارهنیز مؤید همین موضوع است، بنابراین بند ٢ ماده ٢۶ و بند ٢ ماده ٣۴ از آیین نامه تشکل های مردم نهاد خارج از صلاحیت مقام واضع و مخالف با قانون وضع شده و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

ب ـ تعیین حداقل ۵ نفر برای هیأت مؤسس تشکل های مردم نهاد برگرفته از وجود حداقل افراد لازم برای ایجاد چنین تشکلی بوده و با الهام از برخی مقررات قانونی از جمله مقررات قانون تجارت در خصوص مؤسسین شرکتهای سهامی بوده و منافاتی با حقوق افراد در ایجاد تشکلها و عضویت در آن ندارد زیرا ایجاد تشکل محدودیت نداشته و هر ۵ نفر می توانند اقدام به ایجاد یک تشکل نمایند و لذا تبصره ماده ١٧ آیین نامه تشکل های مردم نهاد مخالف با قوانین جاریه نیست و ابطال نشد.

ج ـ با توجه به اینکه گروه عرفاً به جمع بیش از دو نفر اطلاق می شود و قانونگذار نیز در برخی مواد قانونی از جمله ماده ١٣٠ قانون مجازات اسلامی مصوب سال ١٣٩٢ گروه را سه نفر تعریف کرده و به جمع کمتر از آن عقلاً و منطقاً گروه اطلاق نمی شود و تعیین سه نفر برای ایجاد یک تشکل که حداقل اعضای ممکن برای آن است به هیچ یک از اصول قانون اساسی و قوانین عادی مباینت و مخالفتی ندارد و در نتیجه ماده ٢١ آیین نامه تشکل های مردم نهاد ابطال نشد.

د ـ با توجه به اینکه برداشت مفهوم مخالف از مقررات اداری و حکومتی از جمله ماده مذکور محل تردید بوده و بر فرض قایل بودن به آن به معنای تقسیم اموال و دارایی های مؤسسه در صورت تحصیل از طریق نامشروع نبوده و اصل بر تحصیل اموال از طریق مشروع است و فرض حکمت قانونگذار حکم می کند وضعیت اموال و دارایی های تشکلی را که ایجاد آن را اجازه داده قبل و بعد از انحلال معلوم کند و به موجب بند (ص) ماده ١۶ آیین نامه مورد شکایت تعیین تکلیف اموال پس از انحلال به عهده هیأت مؤسس گذاشته شده و ماده ٣٢ آیین نامه مورد شکایت هم برای تعیین تکلیف اموال قبل از انحلال وضع شده و ابطال آن جواز تقسیم اموال قبل از انحلال را به ذهن متبادر می سازد و چنانچه در تحصیل یا تقسیم اموال تشکلها اقداماتی خلاف قانون یا عمل مجرمانه ایی صورت پذیرد سایر قوانین عمومی و کیفری بر آنها حاکم خواهد بود، بنابراین ماده ٣٢ آیین نامه تشکل های مردم نهاد مخالف قانون نیست و ابطال نشد.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی