رأی شماره ١٢۶٨ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال قید کلمه «بازرگانی» از بند الف ماده ١ مقرره تغییر شرایط دستورالعمل اجرایی بند١۶ قانون بودجه سال ١٣٩٢ اداره کل سازمان و روشهای بانک ملی ایران
شماره ٩٣/١٠٧٢ -١٢/١٢/١٣٩۴

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ١٢۶٨ مورخ ١٣٩۴/١١/٢٧ با موضوع:

«ابطال قید کلمه «بازرگانی» از بند الف ماده ١ مقرره تغییر شرایط دستورالعمل اجرایی بند١۶ قانون بودجه سال ١٣٩٢ اداره کل سازمان و روشهای بانک ملی ایران» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و سرپرست هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: ١٣٩۴/١١/٢٧

شماره دادنامه: ١٢۶٨

کلاسه پرونده: ١٠٧٢/٩٣

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال قید کلمه «بازرگانی» از بند الف ماده (١) مقرره تغییر شرایط دستورالعمل اجرایی بند ١۶ قانون بودجه سال ١٣٩٢ اداره کل سازمان و روشهای بانک ملی ایران

گردش کار: معاون حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ٢٢٣٠۴۶ ـ ١٣٩٣/١١/٢۵ اعلام کرده است که:

«سلام علیکم:

احتراماً، به پیوست تصویری از گزارش اداره کل بازرسی استان بوشهر و مستندات مرتبط با آن راجع به مغایرت دستورالعمل اداره کل سازمان و روشهای بانک ملی ایران که در کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاه های اداری با قانون این سازمان مورد بررسی و تأیید قرار گرفته است، ارسال می گردد. اداره کل سازمان و روشهای بانک ملی ایران در اجرای بند ١۶ قانون بودجه سال ١٣٩٢ کل کشور، دستورالعملی به شماره ٩٢٠٠١٧٠۴٠٧١١ ـ ١٣٩٢/١٠/١١ صادر نموده است. در بند (الف) ماده (١ )(این دستورالعمل به تبعیت از بند ١۶ قانون بودجه مزبور) محدوده مشتریان را «اشخاص حقیقی و حقوقی بخش خصوصی و دولتی و عمومی غیردولتی که بابت فعالیت در بخشهای صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدماتی تسهیلات دریافت نموده اند» اعلام داشته است.متعاقب صدور دستورالعمل مذکور، اداره کل یاد شده طی شماره ٩٢٠٠١٧٠۴٠٧۴٩ ـ ١٣٩٢/١١/١٣ دستورالعمل دیگری با عنوان «تغییر شرایط دستورالعمل اجرایی بند ١۶ قانون بودجه سال ١٣٩٢ «وضع نموده که در بند (الف) ماده (١) آن با اضافه نمودن لفظ «بازرگانی» دایره شمول مشتریان را توسعه داده است.ماده (١۶) قانون بودجه سال ١٣٩٢ کل کشور مقرر نموده است: «… پس از تأیید هیأت مدیره بانک با درخواست متقاضی، اصل و سود اعم از سود قبل و بعد از سر رسید تسهیلات ریالی یا ارزی سررسید گذشته و معوقه پرداختی به اشخاص حقیقی و یا حقوقی بابت فعالیت در امور تولیدی، صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدماتی را که در باز پرداخت اقساط تسهیلات دریافتی به دلایل موجه دچار مشکل شده اند و قادر به بازپرداخت اقساط تسهیلات دریافتی نیستند، برای یک بار و تا پنج سال تقسیط و از سرفصل مطالبات سر رسید گذشته و معوقه خارج نمایند…» لذا دستور العمل شماره ٩٢٠٠١٧٠۴٠٧۴٩ ـ ١٣٩٢/١١/١٣ اداره کل سازمان و روشهای بانک ملی به لحاظ توسعه دایره شمول مشتریان با اضافه نمودن لفظ «بازرگانی» به دستورالعمل پیشین مغایر با حکم بند (١۶) قانون بودجه سال ١٣٩٢ کل کشور می باشد. بنا به مراتب و با عنایت به تبصره (٢) ماده (٢) قانون تشکیل این سازمان، خواهشمند است دستور فرمایید موضوع در هیأت عمومی آن دیوان مطرح و به طور فوق العاده و خارج از نوبت مورد رسیدگی قرار گیرد موجب امتنان است که از تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایند. »

متن دستورالعمل اجرایی در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:

«ماده١ـ در این دستورالعمل اصطلاحات و عبارات زیر در معانی مشروح مربوط به کار می روند:

الف) مشتریان: اشخاص حقیقی و حقوقی بخش خصوصی و دولتی و عمومی غیردولتی که بابت فعالیت در بخشهای صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدماتی و بازرگانی تسهیلات دریافت نموده اند.

ب) بدهی: مطالبات مستقر در سرفصل غیرجاری (سررسید گذشته، معوقه و مشکوک الوصول) در سال ١٣٩٢.

پ) تسهیلات دریافتی: اعم از مطالبات ریالی (شامل تسهیلات اعطایی به اشخاص حقیقی و حقوقی بدهی مشتریان در حساب بدهکاران موقت، بدهی مشتریان در خصوص اعتبارات اسنادی و ضمانت نامه های پرداخت شده و بروات ارزی مدت دار پرداخت شده و پیش پرداخت در خصوص خرید اموال معاملات، اموال خریداری شده در خصوص عقود، کالای معاملات سلف، کار در جریان جعاله و خرید (بن) و مطالبات ارزی از محل منابع داخلی بانک.

ت) جریمه خسارت تاخیر قابل بخشودگی: مانده مابه التفاوت نرخ وجه التزام تاخیر تادیه دین مندرج در قرارداد مربوطه و نرخ سود تسهیلات اعطایی حداکثر به میزان ۶«.%

در پاسخ به شکایت مذکور، اداره کل حقوقی و دعاوی بانک ملی ایران به موجب لایحه شماره ٣٨۴٩/٣/۴ ـ ١٣٩۴/۶/١١ توضیح داده است که:

«با احترام،

بازگشت به ابلاغیه شماره ٢٣٣ ـ ١٣٩۴/۴/٢ درباره دادخواست سازمان بازرسی کل کشور دایر برمغایرت دستورالعمل این بانک با ضوابط قانون بودجه ی سال ١٣٩٢ کل کشور، مراتب ذیل را به استحضار می رساند:

١ـ به طوری که مستحضرید، مشتریان اعتباری بانک عمدتاً از فعالان اقتصادی در بخشهای مختلف تولیدی، صنعتی، خدماتی و نیز بازرگانی هستند و بعضاً به اقتضای نوع و ماهیت فعالیت خود همزمان در عرصه تولید و همچنین در بخش بازرگانی واردات و صادرات، فعالیت دارند که با توجه به اوضاع و احوال حاکم بر وضعیت کارخانجات تولیدی و همچنین اعمال تحریمها علیه جمهوری اسلامی ایران در سنوات اخیر، هر دو بخش مذکور متاثر گردیدند که در مورد مشتریان مذکور عیناً صدق می نماید و از آنجا که سیاستهای دولت و همچنین قانونگذار بر حمایت از فعالان اقتصادی استوار بوده و هست، چندین سال است که این حمایتها در قوانین بودجه سنواتی کاملاً ظهور و نمود دارد. مثلاً بنـد (٢٨) قانون بـودجه سال ١٣٩٠ و بند (٢٩) قانون بودجه سال ١٣٩١ که مقرر می دارد: «به منظور حمایت از تولید و اشتغال، بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری دولتی دارای مجوز از بانک مرکزی موظفند با درخواست متقاضی و پس از تأیید هیأت مدیره بانک، اصل و سود اعم از سود قبل و بعد از سررسید تسهیلات ریالی یا ارزی سررسید شده و معوقه پرداختی به اشخاص حقیقی و یا حقوقی بابت فعالیت در امور تولیدی صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدماتی را که در بازپرداخت اقساط تسهیلات دریافتی به دلایل موجه دچار مشکل شده اند را برای یک بار و تا پنج سال تقسیط و از سرفصل مطالبات سررسید گذشته و معوق خارج نمایند. همچنین با تأیید هیأتمدیره مذکور جریمه خسارت تاخیر پس از تعیین تکلیف تا آن زمان و انجام تسویه حساب کامل مورد تأیید بانک یا مؤسسه مالی و اعتباری بخشیده شود…» اعمال این گونه حمایتها در مورد آن دسته از مشتریانی که فوقاً به آنها اشاره گردید عملاً غیرقابل انفکاک خواهد بود. ضمن این که این اراده در اصلاح ماده ١١ آیین نامه وصول مطالبات سررسید گذشته، معوق و مشکوک الوصول مؤسسات بانکی مصوبه ١٣٩٢/١٢/٢٢ هیأت محترم وزیران که مقرر می دارد:

«موسسه اعتباری به منظور تسهیل تسویه بدهیهای غیرجاری مشتریان می تواند با رعایت قوانین و مقررات مربوط برای یک بار با استفاده از راهکارهای زیر یا ترکیبی از آنها نسبت به تعیین تکلیف بدهی مشتری اقدام نماید» و به طور مطلق مشتریان را در برمی گیرد مشهود است.

٢ـ بنا بر مطالب معروضه و مستفاد از سیاق و فحوای مقررات موضوعه فوق الاشعار، می توان این طور استنباط نمود که منظور مقنن از

تصویب بند (١۶) قانون بودجه سال ١٣٩٢ کل کشور اولاً: و بالذات ایجاد تسهیلات جهت اشخاص حقیقی و حقوقی فعال در بخشهای مختلف اقتصادی (صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدماتی) بوده که از تسهیلات بانکی استفاده نموده و به انحاء مختلف و دلایل از پیش گفته دچار بحران و مشکلات شده اند و همچنین به منظور جلوگیری از تعطیلی واحدهای مزبور و تعمیق مشکل بیکاری و سایر معضلات مترتب بر آن که از جمله دغدغه های مسئولین نظام می باشد، مقررات مزبور وضع گردیده و همان گونه که در بند یک به عرض رسید تولیدکنندگانی هستند که جهت عرضه مستقیم کالاهای خود در بخش بازرگانی نیز فعالیت داشته و بانک ملی ایران علاوه بر اعطای تسهیلات به این مشتریان در بخش تولیدی جهت عرضه کالای تولیدی خود و یا صادرات آنها تسهیلات مربوط به بخش بازرگانی را نیز اعطا نموده و چنانچه بپذیریم که منظور و اراده قانونگذار در وضع بند (١۶) صرفاً در همان بخشهای مصرح بوده و به عبارتی حسب نظر سازمان بازرسی کل کشور بند (١۶)قانون بودجه سال ١٣٩٢ کل کشور شامل بخش بازرگانی نیست، عملاً واحدهای ذکر شده با مشکلات فراوانی مواجه می گردیدند زیرا این بانک از یک طرف در خصوص تسهیلات بخش تولیدی ملزم به تقسیط تسهیلات اعطایی بوده و از طرف دیگر در ارتباط با تسهیلات اعطایی در بخش بازرگانی به همان واحد مکلف به پیگیری مطالبات خود از طریق مجاری قانونی و قضایی بوده که این مطلـب با روح قانون که کامـلاً جنبه حمایتی دارد مغایر بوده و به عبارتی نقض غرض قانونگذار را در پی خواهد داشت. از این رو دستورالعمل شماره ٩٢٠٠١٧٠۴٠٧۴٩ تنظیمی از سوی اداره کل پیگیری و وصول مطالبات این بانک با چنین رویه ای و به منظور اجرای هر چه بهتر و کاملتر بند (١۶ (ماده واحده قانون بودجه سال ١٣٩٢ و احترام به نظر قانونگذار صادر شده ضمن اینکه به دلیل انقضای موعد اجرای دستورالعمل مزبور که با عنایت به ماهیت قوانین بودجه، مربوط به سال ١٣٩٢ و یک ساله بوده، عملاً دستورالعمل مزبور در حال حاضر موضوعیت نداشته و اجرا نمی گردد. بنا بر مراتب معنونه و نظر به این که بانک ملی ایران به منظور حمایت از بخش تولید و افزایش صادرات محصولات تولیدی که مد نظر مقامات محترم ارشد کشور و نظام بوده و در راستای مقررات صدرالاشعار، اقدام به صدور دستورالعمل اجرایی بند (١۶) قانون بودجه سال ١٣٩٢ و اضافه نمودن بخش بازرگانی به بخشهای مندرج در قانون مزبور نموده و با توجه به این که پیگیری اقدامات قانونی جهت وصول مطالبات معوق بخش بازرگانی در خصوص واحدهای تولیدی که جهت صادرات محصولات خود اقدام به دریافت تسهیلات در بخش بازرگانی نموده اند این گونه واحدها را با معضلات و مشکلات جدی مواجه نموده و هدف مقنن از تصویب بند (١۶) ماده واحده قانون بودجه سال ١٣٩٢ کل کشور را محقق نمی کند. ضمن این که به سبب انقضای مهلت اجرای قانون بودجه موصوف و به تبع آن دستورالعمل اجرایی مورد شکایت، رسیدگی به آن در هیأت محترم عمومی دیوان عدالت اداری فاقد موضوعیت می باشد. »

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۴/١١/٢٧ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

مطابق بند ١۶ قانون بودجه سال ١٣٩٢ کل کشور مقرر شده است که: «به منظور حمایت از تولید و اشتغال، بانک ها و مؤسسات مالی و اعتباری دارای مجوز از بانک مرکزی پس از تأیید هیأت مدیره بانک با درخواست متقاضی، اصل و سود، اعم از سود قبل و بعد از سررسید تسهیلات ریالی یا ارزی سررسید گذشته و معوقه پرداختی به اشخاص حقیقی و یا حقوقی بابت فعالیت در امور تولیدی، صنعتی، معدنی، کشاورزی و خدماتی را که در بازپرداخت اقـساط تسـهیلات دریافتی به دلایل موجه دچار مشکل شـده اند و قـادر به پرداخت اقساط تسهیلات دریافتی نیستند، برای یک بار و تا پنج سال تقسیط و از سرفصل مطالبات سررسید گذشته و معوق خارج نمایند…..» نظر به این که حمایت مصرح در این بند بابت فعالیت در امور تولیدی، صنعتی، معدنی،کشاورزی و خدماتی اعلام شده است، توسعه حکم مقنن بابت فعالیت در امور بازرگانی مصرح در بند الف ماده یک دستورالعمل شماره ٩٢٠٠١٧٠۴٠٧۴٩ ـ ١٣٩٢/١١/١٢ بانک ملی ایران مغایر حکم بند ١۶ قانون بودجه سال ١٣٩٢ کل کشور است، بنابراین کلمه «بازرگانی» از بند الف ماده یک دستورالعمل مذکور، مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ابطال می شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری