رأی شماره ٣١٠ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال ماده ٢٢ تعرفه عوارض محلی شهرداری زنجان در سال ١٣٩۵ درخصوص وضع عوارض تفکیک اعیانی مصوب شورای اسلامی شهر زنجان
شماره ١٠٣ /٩۶/هـ ١٣٩٧/٣/٢

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس محترم هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٣١٠ مورخ ١٣٩٧/٢/١٨ با موضوع: «ابطال ماده ٢٢ تعرفه عوارض محلی شهرداری زنجان در سال ١٣٩۵ درخصوص وضع عوارض تفکیک اعیانی مصوب شورای اسلامی شهر زنجان» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: ١٣٩٧/٢/١٨

شماره دادنامه: ٣١٠

کلاسه پرونده: ١٠٣/٩۶

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری.

شاکی: آقای جلال الدین اشراقی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ٢٢ تعرفه عوارض محلی شهرداری زنجان در سال ١٣٩۵ در خصوص وضع عوارض تفکیک اعیانی و ماده ٢٢ تعرفه عوارض محلی شهرداری زنجان در سال ١٣٩۶ در خصوص عوارض اضافه واحد در کاربری مسکونی مصوب شورای اسلامی شهر زنجان

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست ابطال ماده ٢٢ تعرفه عوارض محلی شهرداری زنجان در سال ١٣٩۵ در خصوص وضع عوارض تفکیک اعیانی و ماده ٢٢ تعرفه عوارض محلی شهرداری زنجان در سال ١٣٩۶ در خصوص عوارض اضافه واحد در کاربری مسکونی مصوب شورای اسلامی شهر زنجان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«با سلام و احترام:

به استحضار عالی می رساند شهرداری زنجان بنا به مصوبه شورای اسلامی شهر زنجان عوارض تفکیک اعیانی، مسکونی، تجاری و خدمات و غیره را هم در زمان صدور پروانه ساختمانی و اعیان و هم در زمـان صدور پایانکار، اخذ می نماید، حال اینکه مصوبه مذکور ( در
قسمت معترض عنه) حق ایجاد شده برای شهرداری فاقد منشا و مبنای قانونی است که دلایل آن به شرح ذیل معروض می گردد:

١ ـ به لحاظ عرفی و روال متعارف در ادارات دولتی اساساً بین صدور پروانه و صدور پایانکار یا تفکیک آپارتمان اعیانی فاصله زمانی

متصور است لذا اخذ عوارض تفکیک در زمان صدور پروانه و پایانکار به این دلیل که اساساً هنوز فعل تفکیک رخ نداده است غیر قانونی و غیر موجه است.

٢ ـ مطابق قانون ثبت مصوب ١٣١٠ با اصلاحات بعدی و به خصوص طبق صریح ماده ١۵٠ از قانون ثبت تفکیک اعیانی از زمره وظایف ذاتی و ماهیت ادارات ثبت اسناد و املاک می باشد و شهرداری دخل و تصرفی در تفکیک ندارد و شورای اسلامی شهر یا شهرداریها حق تعیین عوارض در این خصوص را ندارد.

٣ ـ با توجه به رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره ٩٧ ـ ١٣٩۵/٣/٢۶ کلاسه پرونده ٨۶۶/٩١ که رأی صادر شده اعلام می دارد: مطابق ماده ١۵٠ قانون ثبت اسناد و املاک تفکیک ملک به عهده اداره ثبت اسناد می باشد. نظر به اینکه شهرداری در
این خصوص وظیفه و صلاحیتی ندارد بنابراین ماده ٢٢ مورد شکایت در خصوص وضع عوارض مغایر قانون و از حدود اختیارات شورای شهر گرگان خارج است و به استناد بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود. علیهذا از محضر ریاست آن دادگاه تقاضای رسیدگی و ابطال ماده ٢٢ مصوبه شورای اسلامی زنجان را دارم. قبلاً از بذل عنایت و مساعدت حضرتعالی در جهت ایفای حق مردم شریف زنجان کمال تشکر و قدر دانی را دارم.»

شاکی متعاقباً به موجب لایحه تکمیلی در تاریخ ١٣٩۶/٢/٩ اعلام کرده است که:

«با سلام و احترام به استحضار حضرتعالی می رساند اینجانب جلال الدین اشراقی پیرو لایحه ای با موضوع درخواست ابطال ماده ٢٢ مصوبه شورای اسلامی شهر زنجان در خصوص اخذ عوارض تفکیک سال ١٣٩۵ از تاریخ صدور به شماره پرونده ٩۶٠٩٩٨٠٩٠۵٨٠٠٠٣٩ و شماره بایگانی ٩۶٠٠٧٩ تقدیم گردیده و در جریان رسیدگی می باشد به عرض می رساند که شورای اسلامی شهر زنجان با توجه به مطلع بودن امر شکایت و پیگیری مردم و غیرقانونی بودن مصوبه یاد شده با عنایت به ابطال مصوبه مذکور در دیگر دیوان عدالت اداری (که موضوع به طور مفصل در لایحه تقدیمی به استحضار رسیده) در شهر گلستان، در عین حال شورای اسلامی شهر زنجان در جهت تشویش اذهان عمومی دیوان عدالت اداری، شورای مذکور عنوان ماده مصوبه ٢٢ را از عوارض تفکیک به عوارض اضافه واحد در کاربری مسکونی تغییر داده و با این ابزار در جهت کسب درآمد غیر قانونی اقدام به اخذ عوارض که به نظر غیرقانونی و به ناحق می باشد اقدام کرده است. علیهذا خواهشمند است دستور فرمایید نسبت به صدور رأی و ابطال ماده ٢٢ عوارض محلی از مصوبات شورای اسلامی شهر زنجان در سال ١٣٩۵ و ١٣٩۶ اقدام عاجل فرمایند. تقاضای ابطال ماده ٢٢ مصوبه سال ١٣٩۵ و ١٣٩۶ به استناد بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری را خواهانم.»

متن تعرفه در قسمتهای مورد اعتراض به قرار زیر است:

«ماده ٢٢ ـ عوارض تفکیک اعیانی در واحدهای مسکونی در سال ١٣٩۵

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر زنجان به موجب لایحه شماره ١٠٣/٨٩٩/ش ـ ١٣٩۶/٣/٢٩ توضیح داده است که:

«مدیر محترم دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: لایحه دفاعیه

با سلام و احترام

با عنایت به مفاد دادخواست آقای جلال الدین اشراقی علیه شورای اسلامی شهر زنجان مبنی بر درخواست ابطال ماده ٢٢ مصوبه شورای اسلامی شهر زنجان در خصوص اخذ مبالغی با عنوان « عوارض تفکیک سال ١٣٩۵ ،« که طی کلاسه پرونده ۵٨٠٠٠۵٨ در آن هیأت مورد بررسی است .بدینوسیله ضمن رد ادعای شاکی و در جهت تنویر اذهان اعضای هیأت رسیدگی کننده موارد ذیل تحت عنوان لایحه دفاعیه به استحضار عالی ایفاد می گردد: با توجه به تصریح و تشریح وظائف و مسئولیت های محوله به شوراهای اسلامی شهر در بند ٢۶ ماده ۵۵ قانون شهرداری و نیز بند ١۶ ماده ٧١ و ٧٧ قانون تشکیلات، وظائف و انتخابات شورای اسلامی شهرداران. مصوب ٧۵/٣/١ با اصلاحات بعدی، قانونگذار بصورت شفاف اعم وظائف شوراهای شهر را تعیین و بر آن تأکید کرده است.حال با وجود صراحت قانونی، طرح و ادعای بی اساس شاکی جای بس تأمل دارد زیرا شورای اسلامی شهر زنجان کلیه اقدامات خود را در حیطه مسئولیت ها ی محوله از سوی قانونگذار و با ملحوظ نمودن تمامی ضوابط مقررات خاص خود، اعمال نموده و خارج ازآن امری متصور نمی باشد. شورای اسلامی شهر زنجان قبل از هر اقدامی بخصوص در بحث مصوبه وضع عوارضات، بررسیهای لازمه را با مشاوران و نیز کارشناسان مجرب به عمل آورده و کلیه جوانب امر را سنجیده و با آگاهی کامل از سایر مقررات و ضوابط کشوری سعی برآن داشته که در چارچوب ضوابط خاص خود اقدام نماید تا از تداخل و تناقض مصوبات با سایر مقررات موصوف جلوگیری به عمل آید بر این اساس با رد ادعای شاکی به جرأت می توان گفت که در وضع عوارض و نیز انجام وظائف خود ضوابط مربوطه با دقت تام اجرا و رعایت گردیده است و مصوبه معترض عنه نیز در راستای اجرای ضوابط بوده است. از آنجائیکه در برخی از موارد مشاهده می گردد
که مالکان پس از صدور پروانه ساختمانی بر خلاف مفاد آن اقدام به ساخت و ساز و نیز افزایش واحدهای، بیش از حد مجاز نموده و با این عمل از یک سو باعث به موجود آمدن وضعیت نابسامانی در منطقه گردیده و از سوی دیگر موجب مضاعف شدن مسئولیت ها و ظائف شهرداریها در امر ارائه خدمات می باشند. شورای شهر نیز بعد از مطالعه و بررسی کارشناسی و طی مراحل قانونی اقدام به تصویب مصوبه معترض عنه نموده است. ولی در این میان آنچه حائز اهمیت داشته و باعث بروز چنین اختلاف و سوءبرداشت از سوی شاکی گردیده کلمه « تفکیک » بوده. با توجه به فلسفه تشکیلات شوراها، این ارگان مردمی، از یک سو می بایست حافظ حق و حقوق قانونی عموم شهروندان و از سوی دیگر حافظ حقوق قانونی شهرداریها باشند که در این راستا و در جهت تحقق اهداف اسلامی و جلوگیری از بروز مشکلات عمده برای شهرها و شهرداریها بعد از بررسی دقیق در پیرامون موضوع، اقدام به تصویب و وضع عوارض موصوف نموده که اصلاً ارتباطی با هزینه های مربوط به تفکیک که ضوابط و مقررات خاص خود را داشته، ندارد و مقوله مجزا می باشد. ولی شاکی در جهت عدم پرداخت حق و حقوق شهرداری و نیز برای طفره رفتن از اجرای ضوابط، با سوء برداشت از کلمه « تفکیک»، سعی در انحراف اذهان هیأت بررسی کننده داشته است. بنابراین برای جلوگیری از چنین سوءبرداشتها و نیز سوء استفاده افراد و بروز مشکلات مطروحه، از مصوبه معترض عنه کلمه تفکیک حذف و با عنوان« عوارض اضافه واحد در کاربری مسکونی در سال ١٣٩۶ «اصلاح شده است. که متأسفانه این امر نیز مورد اعتراض شاکی قرار گرفته است!. صراحت و عدم وجود ابهام در متن مصوبه معترض عنه، حاکی از قانونی بودن مصوبه و نیز رعایت کلیه ضوابط و مقررات جاری در وضع آن بوده و در این راستا مصوبه معترض عنه بعد از تصویب به تأیید مراجع ذیربط و ذیصلاح رسیده و برای اجراء به شهرداریها ابلاغ شده است. ولی موارد مذکور از دید شاکی بطور کامل نادیده گرفته شده است! و تفسیر به رأی شاکی از ضوابط و مقررات، باعث بوجود آمدن سوء برداشتها و اعتراض ایشان به مصوبه اخیر نیز شده است. این امر در حالی است که در روند بررسی و تصویب مصوبه معترض عنه کلیه ضوابط مربوطه به نحو احسن رعایت و ملحوظ شده است. در این راستا لازم بذکر است که با توجه به مدارک پیوستی از جمله دادنامه شماره ۵٨٧ ـ ١٣٨٣/١١/٢۵ و دادنامه شماره ۴٨ ـ ١٣٨۵/٢/٣ اصداری از هیأت عمومی دیوان و نیز نامه شماره ۶٣۵٣/٢۴ ـ ۶٨/١٠/١٢ مدیر کل امور حقوقی و مجلس، ضمن موجه دانستن اقدامات و عملکرد شوراها و شهرداریها در وضع عوارضات مربوطه، بر قانونی بودن اقدامات تأکید نموده که جملگی حاکی از احراز صحت اقدامات شورا و صلاحیت آنها از جهت تصویب مصوبات مربوط می باشد.

در آخر با استناد بر مستدات پیوستی و با اعلام اینکه وضع عوارض موصوف و اعمال آنها از وظائف ذاتی و قانونی شوراهای اسلامی شهرها می باشد و اجرای آنها نیز فقط در خصوص آن قسمت از بناهایی بوده که بر خلاف مفاد پروانه ساختمانی احداث گردیده که در هنگام صدور پروانه هیچ گونه مبلغی از بابت آنها اخذ نگردیده، می باشند. با توجه به اینکه ماهیت ماده معترض عنه قانونی و در حیطه انجام وظائف و مسئولیت ها، صورت گرفته، درخواست ابطال آن بدون استناد منطقی و لحاظ ماده ٣٨ قانون دیوان عدالت اداری وجاهت قانونی نداشته و با توجه به اوصاف و مراتب فوق از آنجائیکه کلمه « تفکیک » نیز که موجب ایجاد چنین سوء برداشتهایی گردیده بود، از ماده معترض عنه عملاً حذف شده و وجود خارجی ندارد موضوع دعوی به کلی منتفی گردیده است. لذا با تأکید بر قانونی،شرعی و منطقی بودن ماهیت مصوبه معترض عنه و رعایت کلیه ضوابط و مقررات در روند بررسی ها و تصویب مصوبه، رسیدگی به پرونده مطروحه و نیز در جهت حمایت از اجرا و رعایت صحیح ضوابط و جلوگیری از تجری شاکی و دیگران در امر نادیده گرفتن مقررات جاری، مستفاد از ماده ٣٩ قانون مذکور صدور قرار مبنی بر رد خواسته شاکی مورد استدعاست.»

رئیس شورای اسلامی شهر زنجان جهت تکمیل دفاعیات ارائه شده به موجب لایحه شماره ١٠٣/۴٢۶۶/ش ـ ١٣٩۶/١١/٢٣ اعلام کرده است که:

«مدیر محترم دفتر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: لایحه تکمیلی در خصوص پرونده کلاسه ١٠٣/٩۶ ـ جلال الدین اشراقی

با سلام و احترام

عطف به پرونده کلاسه بایگانی صدرالذکر و با توجه به اصدار نامه پیوستی از سوی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بدین وسیله جهت تکمیل دفاعیات ارائه شده به استحضار می رساند با توجه به مفاد دادنامه پیوستی، هیأت عمومی دیوان در پرونده با موضوعی مشابه پرونده کلاسه مذکور، ضمن تأیید قانونی بودن مصوبه شورای اسلامی شهر کرج با عنوان «صدور مجوز اخذ عوارض از متخلفان ساختمانی علاوه بر جرائم کمیسیون ماده ١٠٠ قانون شهرداری» همانطور که در لایحه شماره ١٠٣/٨٩٩/ش ـ ١٣٩۶/٣/٢٩ بدان تصریح گردیده مصوبه شورای اسلامی شهر زنجان نیز در راستای احقاق حق و حقوق قانونی عموم شهروندان و نیز شهرداری و همچنین جلوگیری از عدم رعایت ضوابط شهرسازی و تجری مرتکبان در امر تخلفات ساختمانی می باشد. که این امر نه تنها غیرقانونی نبوده بلکه عین اجرای ضوابط و انجام مسئولیت های متصوره در حیطه وظایف قانونی شوراها بوده است. زیرا فلسفه و اصول اولیه تصویب چنین مصوبه ای فقط اخذ حق و حقوق قانونی راجع به تخلفات ساختمانی می باشد. همانطور که در لایحه قبلی به تفصیل بیان گردیده مصوبه معترض عنه شامل آن قسمت از ساخت و سازهایی بوده که در زمان اخذ پروانه هیچ گونه عوارضی از بابت آنها از مالکان دریافت نشده و مالکان متخلف ساختمانی موظفند راجع به مقدار تخلفات ساختمانی که مرتکب شده اند، علاوه بر جرائم مشخص شده از سوی کمیسیون ماده ١٠٠ قانون شهرداری، عوارضات متعلقه را نیز در وجه شهرداری پرداخت نمایند. فلذا علاوه بر اینکه موارد مشابه ای از آراء هیأت عمومی طی پیوست های لایحه قبلی برای بهره برداری لازم به حضور هیأت ارائه شده ولی با توجه به اینکه اخیراً نیز هیأت عمومی دیوان در خصوص پرونده کلاسه ١٠٧٩/٩۶ اقدام به صدور دادنامه شماره ٧٨۶ ـ ١٣٩۶/٨/٩ ،مبنی بر تأیید مصوبه شورای شهر کرج با عنوان «وضع و نیز اخذ عوارض تخلفات ساختمانی علاوه بر جرائم کمیسیون ماده ١٠٠ قانون شهرداری» و اعلام قانونی بودن و عدم قابلیت ابطال مصوبه موصوف و رد خواسته شاکی نموده است. بر این اساس با اعلام اینکه پرونده موصوف نیز با موضوع پرونده مطروحه کلاسه فوق الذکر مشابه بوده لذا از آنجائیکه با بررسی دادنامه اخیر هیأت، استدلال هیأت برای رد خواسته شاکی پرونده مذکور و تأیید مصوبه شورای شهر کرج (صلاحیت قانونی و ذاتی شورا جهت تصویب مصوبه معترض عنه و نیز متفاوت بودن ماهیت جرائم کمیسیون ماده ١٠٠ قانون شهرداری با مصوبه موصوف و… ) دقیقاً از هر لحاظ مشمول مصوبه شورای اسلامی شهر زنجان نیز می باشد. بنابراین در جهت جلوگیری از صدور آراء متناقض ضمن تأکید بر غیر اصولی بودن خواسته شاکی، از حضور قضات هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تقاضای بذل توجه و تعجیل در امر بررسی و رسیدگی و تعیین تکلیف پرونده مطروحه و رد درخواست شاکی مورد استدعاست.»

در اجرای ماده ٨۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ،پرونده به هیأت تخصصی عمران،شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری ارجاع شد. هیأت مذکور در خصوص خواسته شاکی مبنی بر ابطال ماده ٢٢ تعرفه عوارض محلی شهرداری زنجان در سال ١٣٩۶ مصوب شورای اسلامی شهر زنجان در خصوص وضع عوارض برای اضافه واحد در کاربری مسکونی، آن را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات ندانسته است و به استناد مواد ١٢ و ٨۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ٣٣۶ ـ ١٣٩۶/١١/٣٠ رأی به رد شکایت شاکی صادر کرده است. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافته است.

پرونده در راستای رسیدگی به ابطال ماده ٢٢ تعرفه عوارض محلی شهرداری زنجان در خصوص وضع عوارض تفکیک اعیانی در سال ١٣٩۵ مصوب شورای اسلامی شهر زنجان در دستور کار هیأت عمومی قرار گرفت.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩٧/٢/١٨ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

با توجه به اینکه آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض برای تفکیک اعیانی در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است، بنابراین مصوبه شورای اسلامی شهر زنجان مبنی بر وضع عوارض تفکیک در ماده ٢٢ تعرفه عوارض محلی شهرداری زنجان در سال ١٣٩۵ به دلیل مندرج در رأی شماره ٩٧ ـ ١٣٩۵/٢/٢٨ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی بوده و با استناد به بند ١ ماده ١٢ و مواد ٨٨ و ١٣ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ از تاریخ تصویب ابطال می شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی