رأی شماره ٨٨١ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بندهای ١ الی ۶ از ماده ١٩ مصوبات شماره ١٨٣٩ ـ ١٣٨٩/١٠/١١ و ٢٠٨٢ـ ١٣٨٨/١٠/٢٨ شورای اسلامی شهر کرمان ٢ ـ ابطال بندهای ١ الی ۶ از ماده١٨ مصوبات شماره ٢٣٧٩ـ ١٣٨۶/١١/٧ و ٢١۴١ ـ ١٣٧٧/١٠/٢۴ شورای اسلامی شهر کرمان مبنی بر اینکه تعیین بهای خدمات شهری برای بانکهای دولتیخلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی است و ابطال می شود

با موضوع ابطال بندهای ١ الی ۶ از ماده ١٩ مصوبات شماره ١٨٣٩ ـ ١٣٨٩/١٠/١١ و ٢٠٨٢ـ ١٣٨٨/١٠/٢٨ شورای اسلامی شهر کرمان ٢ ـ ابطال بندهای ١ الی ۶ از ماده١٨ مصوبات شماره ٢٣٧٩ـ ١٣٨۶/١١/٧ و ٢١۴١ ـ ١٣٧٧/١٠/٢۴ شورای اسلامی شهر کرمان مبنی بر اینکه تعیین بهای خدمات شهری برای بانکهای دولتیخلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی است و ابطال می شود
شماره ٩٢/۵٢۴ -۴/٨/١٣٩۴

تاریخ دادنامه: ١٣٩۴/٧/٢١

شماره دادنامه: ٨٨١

کلاسه پرونده: ۵٢۴/٩٢

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: بانک توسعه تعاون

موضوع شکایت و خواسته: ١ـ ابطال بندهای ١ الی ۶ از ماده ١٩ مصوبات شماره ١٨٣٩ـ١٣٨٩/١٠/١١ و ٢٠٨٢ـ ١٣٨٨/١٠/٢٨ شورای اسلامی شهر کرمان ٢ـ ابطال بندهای ١ الی ۶ از ماده ١٨ مصوبات شماره ٢٣٧٩ـ١٣٨۶/١١/٧ و ٢١۴١ـ١٣٧٧/١٠/٢۴ شورای اسلامی شهر کرمان

گردش کار: آقای مهدی محمدی نماینده حقوقی بانک توسعه تعاون به موجب دادخواستی ابطال بندهای ١ الی ۶ از ماده ١٩ مصوبات شماره ١٨٣٩ـ١٣٨٩/١٠/١١ و ٢٠٨٢ـ١٣٨٨/١٠/٢٨ شورای اسلامی شهر کرمان و ابطال بندهای ١ الی ۶ از ماده ١٨ مصوبات شماره ٢٣٧٩ـ١٣٨۶/١١/٧ و ٢١۴١ـ١٣٧٧/١٠/٢۴ شورای اسلامی شهر کرمان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

شرح شکایت: احتراماً به استحضار می رساند بانک توسعه تعاون در راستای اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی تاسیس و به موجب ماده ۵ اساسنامه، بانک توسعه تعاون ١٠٠ %دولتی بوده و تمامی سرمایه آن متعلق به بیت المال است، در ادامه لازم به ذکر است که کمیسیون ماده ٧٧ شهرداری توسعه بانک ١١/١٠/١٣٨٩ـ١٨٣٩ و ٢٨/١٠/١٣٨٨ ـ٢٠٨٢ ،٢۴/١٠/١٣٨٧ـ٢١۴١ ،٧/١١/١٣٨۶ـ٢٣٧٩ های مصوبه استناد به کرمان استان تعاون را مکلف به پرداخت مبلغ ۴٠١/۶٧٣/٠٠٠ ریال بابت عوارض بهای خدمات شهری و کسب و پیشه می نماید و این در حالی است که مطابق آراء صادر شده ب ه شماره های ٢١٩ ،٢٢٠ و ٢٢١ به تاریخهای ١٣٩١/۴/٢۶ و ١٣٩١/۵/١۴ ،شماره ٢ـ ١٣٨٩/١/١۶ ،شماره ٣۴۴ـ١٣٨۴/۴/٢١ و آراء شماره ٧٢۴ الی ٧۵٩ـ١٣٩١/١١/٣ صادر شده از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که عموماً حاکی از این امر هستند که نوع فعالیت بانکها و شعب آنها کشوری بوده و فعالیت آنها محلی محسوب نمی شوند که شورای اسلامی بتواند برای آنها عوارض تعیین کند، چرا که شوراهای اسلامی شهر فقط حق تعیین عوارض محلی را دارند، لذا تعیین عوارض توسط شورای اسلامی شهر کرمان برای بانکها و استناد شهرداری کرمان به آن، جهت وصول عوارض فاقد وجاهت قانونی است و از آن جا که عوارض بهای خدمات شهری نیز جزو عوارض محلی محسوب می شود، لذا شورای شهر و به تبع آن شهرداری حق اخذ این گونه عوارض محلی را از بانکهای دولتی ندارند. لذا در پایان خواهشمند است با توجه به مستندات ارائه شده نسبت به ابطال مصوبه های ٢٣٧٩ـ١٣٨۶/١١/٧، ٢١۴١ـ١٣٨٧/١٠/٢۴ ،٢٠٨٢ـ١٣٨٨/١٠/٢٨ و ١٨٣٩ـ١٣٨٩/١٠/١١ شورای اسلامی شهر کرمان مبنی بر دریافت عوارض بهای خدمات شهری و کسب و پیشه رأی شایسته را صادر فرمایید.» متن مصوبات مورد اعتراض به قرار زیر است:

«الف ـ بندهای ١ الی ۶ از ماده ١٩ مصوبه شماره ١٨٣٩ـ١٣٨٩/١٠/١١ شورای اسلامی شهر کرمان:

ب ـ بندهای ١ الی ۶ از ماده ١٩ مصوبه شماره ٢٠٨٢ـ١٣٨٨/١٠/٢٨ شورای اسلامی شهر کرمان:

ج ـ بندهای ١ الی ۶ از ماده ١٨ مصوبه شماره ٢٣٧٩ـ١٣٨۶/١١/٧ شورای اسلامی شهر کرمان:

دـ بندهای ١ الی ۶ از ماده ١٨ مصوبه شماره ٢١۴١ـ١٣٧٧/١٠/٢۴ شورای اسلامی شهر کرمان:

در پاسخ به اخطار رفع نقصی که توسط اداره کل هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در اجرای ماده ٨١ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه شماره ١٣٩٩/ح/٢٢ـ١٣٩٢/٧/٢٢ توضیح داده است که:

«هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

احتراماً، به استحضار می رساند اینجانب مهدی محمدی نماینده حقوقی بانک توسعه تعاون با اختیارات حاصله از برگه نمایندگی به شماره ٢٢/١٠٠٠٠٠/٨۴٩ـ١٣٩٢/١/٢۶ موارد نقص اعلامی از سوی آن هیأت درخصوص پرونده کلاسه شماره ٩٢٠٩٩٨٠٩٠٠٠۵۴٧٠١ را به شرح ذیل تقدیم آن مقام قضایی می نمایم:

در خصوص بند شماره یک مورد نقص اعلامی از سوی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری موارد ذیل به استحضار می رسد:

١ـ قانونگذار در ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده بیان می دارد: «برقراری هر گونه عوارض شامل کسب و پیشه بهای خدمات و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارائه خدمات که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده است توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع است و در بند ١١ ماده ١٢ همین قانون خدمات بانکی و اعتباری بانکها از پرداخت مالیات معاف شده است»، لذا با توجه به این که تکلیف مالیات بانکها در این قانون مشخص شده است، وضع عوارض توسط شورا ها مخالف صریح حکم قانون است.

٢ـ حسب ماده ٣٠ قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آنها در موارد معین مصوب سال ١٣٧٣ ،پرداخت هر گونه وجهی به عنوان مالیات و عوارض و غیره از طرف بانکها نیاز به تصریح داشته و وضع هر گونه عوارض جدید را با تصویب شورای عالی اقتصاد مجاز دانسته است، همچنین حسب نامه شماره ٣۵٣٠/م ـ١٣٧٨/١٢/٢٣ وزیر امور اقتصاد و دارایی و نامه شماره ٧٨۵٠٧٣ـ١٣٧٨/۶/٢٢ معاون حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری و نامه شماره ۵۴٨۴٠ ـ١٣٧٨/٧/٨ وزیر کشور و ابلاغیه شماره ۴۶٣٧٧ مورخ سال ١٣٧٣ ریاست جمهوری همگی مشعر برعدم تسری عوارض کسب و پیشه و سایر عوارض به بانکهاست.

٣ـ ماده ۵٢ قانون مالیات بر ارزش افزوده مقرر می دارد: «برقراری و دریافت هر گونه مالیات غیرمستقیم و عوارض دیگر از تولیدکنندگان و ارائه دهندگان خدمات و کالا ممنوع است. حکم این ماده شامل قوانین و مقررات مغایری که شمول قانون و مقررات عمومی بر آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام است نیز می باشد، لذا وضع هر گونه عوارض طبق این قانون برای بانکهای دولتی ممنوع است.

۴ـ با توجه به نص ماده یک قانون چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان و ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی چنین برمی آید که شوراها از وضع عوارض، اعم از ملی و محلی برای بانکها منع شده اند و آنچه مدنظر قانونگذار بوده است جداسازی شرکتهای دولتی از جمله بانکها و سایر دستگاههای اجرایی که شمول قوانین بر آنها مستلزم ذکر نام است می باشد که به موجب اصل ۴۴ قانون اساسی و ماده ۴ قانون محاسـبات عمومی، بانکها در زمـره شرکتهـای دولتی هستند. با این وجود برقراری هر گونه عوارض (اعم از کسب و پیشه، ترافیک، دکل، پسماند، بهای خدمات و غیره) از آنها ممنوع است.صادر ١۶/١/١٣٨٩ـ٢ و ٢١/۴/١٣٨۴ـ٣۴۴ ،١۴/۵/١٣٩١ و ٢۶/۴/١٣٩١ـ٢٢١ و ٢٢٠ ،٢١٩ ،٣/١١/١٣٩١ ـ٧۵٩ الی ٧٢۴ شماره آرای ـ ۵ شده از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری همگی موید این مطلب هستند که مطابق بند ١۶ از ماده ٧۶ قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ١٣٧۵ تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن از جمله وظایف شورای اسلامی شهرهاست و حکم مقرر در تبصره ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ١٣٨٧ دلالت بر آن دارد که شورای اسلامی شهر برای تصویب عوارض محلی صلاحیت دارند. با عنایت به مقررات فوق الذکر و با توجه به این که حوزه فعالیت بانکها غیرمحلی و کشوری است مصوبات شورای اسلامی شهرها به شرح مندرج خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر تشخیص داده شده است.

۶ ـ قانونگذار در تبصره ١ ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده مقرر کرده است: «شورا بایستی عوارض هر سال را تا پایان پانزدهم بهمن ماه سال قبل تصویب و اعلام عمومی نماید یعنی قانونگذار اعتبار مصوبات شورا در خصوص عوارض هر سال را منوط به تصویب تا پانزدهم بهمن سال قبل کرده است»، به عبارتی مصوبات شورا در خصوص عوارض را ضابطه مند کرده است. با ملاحظه اجمالی مصوبات شورای اسلامی شهر کرمان مشخص می شود ترتیب مذکور رعایت نشده است.

٧ـ عمده دفاعیات شهرداریها برای وضع عوارض عبارت است از این که به موجب بند ١۶ ماده ٧۶ اصلاحیه قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و آیین نامه اجرایی نحوه وضع عوارض و به استناد تبصره ١ ماده ۵ قانون تجمیع عوارض کسب و پیشه و خدمات و مدیریت پسماند و عوارض بهای خدمات به شورای اسلامی شهر اجازه تصویب تعرفه عوارض داده شده است، لذا شهرداریها بر اساس مصوبه شورای اسلامی شهر می توانند نسبت به اخذ عوارض اقدام نمایند و این در حالی است که ماده ۵٢ قانون مالیات بر ارزش افزوده مقرر می دارد: «از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون، قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ا یران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب ١٣٨١ و اصلاحیه های بعدی (قانون موسوم به تجمیع عوارض) لغو شده است و برقراری و دریافت هر گونه مالیات غیرمستقیم و عوارض دیگر از تولیدکنندگان و واردکنندگان کالا ارائه دهندگان خدمات ممنوع می باشد»، بنابراین به استناد این ماده قانون موسوم به تجمیع عوارض لغو شده است، لذا وضع هر نوع عوارض دیگر نیز ممنوع شده است. قانونگذار طبق تبصره ماده ۵٠ به شورای اسلامی شهر اختیار تعیین عوارض محلی جدید را داده است، عوارض محلی عوارضی است که حوزه عمل و شمول آنها کالا و خدمات مصرفی در محدوده آن شهر، بخش و شهرک مربوط هستند و با توجه به این که حوزه فعالیت بانکها و شعب آنها در نقاط مختلف بوده قطعاً محلی تلقی نمی شوند، مطابق ماده ٩٠ قانون نظام صنفی بانکها از مصادیق واحدهای صنفی و محلی خارج هستند پس قاعدتاً شوراهای شهر حق تعیین عوارض برای آنها را ندارند. در ادامه لازم به ذکر است در خصوص بندهای شماره ٢ و ٣ موارد نقص اعلامی به این بانک، شورای اسلامی شهر و شهرداری کرمان صرفاً نسبت به اعلام مبلغ عوارض به استناد مصوبات مذکور به بانک اقدام کرده است و علی رغم درخواست بانک، از ارائه مصوبات خودداری می نمایند. علی هذا خواهشمند است در صورت صلاحدید مطابق تبصره ٢ ماده ٢٠ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری که مقرر می دارد: «در مواردی که تصدیق اسناد و مدارک مربوط به واحدهای دولتی و عمومی از سوی شاکی ممکن نباشد و یا این که اساساً شاکی نتواند تصویری از آنها ارائه نماید، دیوان مکلف به پذیرش دادخواست است و باید تصویر مصدق اسناد را از دستگاه مربوطه مطالبه نماید»، تصویر مصوبات مذکور از مرجع مربوطه به نحو مقتضی اخذ شود.» در پاسخ به شکایت شاکی، رئیس شورای اسلامی شهر کرمان به موجب لایحه شماره ٢۴٧٨ـ١٣٩٢/١٢/١ توضیح داده است که:

«با سلام،

در خـصوص دادخواسـت تقدیمی بانک توسعـه تعاون به شـماره پـرونده ٩٢٠٩٩٨٠٩٠٠٠۵۴٧٠١ و کلاسه پرونده۵٢۴/٩٢ به خواسته ابطال مصوبه های شورای اسلامی شهر کرمان مبنی بر دریافت عوارض بهای خدمات شهری و کسب و پیشه، نکاتی را جهت تنویر ذهن قضات به استحضار می رساند:

اولاً: شهرداری سازمانی است مردمی که وظیفه تأمین نیازهای خدماتی شهروندان را به عهده دارد و هزینه خدمات ارائه شده را با استفاه از مکانیزمهای خاصی که بهای خدمات نامیده می شود از ساکنان حقیقی و حقوقی شهر اخذ می کند و بر اساس همین تعریف از شهرداری، طبیعی است که وظیفه آرامش و آسایش شهروندان و جلوگیری از هر گونه تهدیدی که سلامت شهروندان را به خطر اندازد به عهده شهرداریها است و در این راستا شهرداری، سالیانه مبالغ هنگفتی را صرف ارائه خدمات شهری، من جمله:

جمع آوری زباله، تنظیف معابر، تجهیز و راه اندازی کشتارگاه، آسفالت معابر، اتوبوسران، ایجاد و تجهیز ایستگاههای آتش نشانی، ایجاد و توسعه فضای سبز و در یک جمله عمران و آبادانی شهر می کند و چون شهرداریها از این لحاظ اعتبار دولتی ندارند و بایستی این هزینه ها را به صورت خودگردان تأمین نمایند، شورای اسلامی شهر کرمان پس از جلسات کارشناسی، بها بر خدمات ارائه شده به هر شخص حقیقی و حقوقی را تحت عنوان بهای خدمات شهری مصوب و جهت اجرا به شهرداری ابلاغ کرده است. لذا همان گونه که به استحضار رسید این مبلغ به هیچ عنوان عوارض محلی نبوده و استناد بانک به این که چون فعالیت بانکها محلی نبوده است، لذا وضع عوارض محلی بر آنها قانونی نبوده، صحیح نیست و محکوم به رد است. چون شهرداری کرمان صرفاً بهای خدماتی را که به اشخاص ارائه می نماید وصول می کند و شرعاً و قانوناً نیز صحیح نیست که شهرداری این بهای خدمات را از منازل مسکونی و یا مغازه های کوچک و… وصول، ولیکن بانکها که از جمله اشخاص حقوقی بوده که خواهان بیشترین خدمات از شهرداری هستند، با این استناد از پرداخت خدمات معاف و بار هزینه آنها به اقشار دیگر شهر تحمیل شود.

ثانیاً: استناد خواهان به آراء هیأت عمومی صادر شده در خصوص ابطال مصوبه های شورای شهر، چند شهر دیگر بوده که در دفاع معروض می دارد، که با کمی مداقه در متن مصوبه های شوراهای شهرهای دیگر کاملاً محرز و مشخص است که در آنها عوارض کسب و پیشه یا عوارض تابلو وضع کرده اند و به همین استناد قضات هیأت عمومی نسبت به ابطال آنها اقدام کرده اند و ربطی به بهای خدمات شهری مصوب شورای شهر کرمان ندارد و وضع آن با طی مراحل قانونی صورت گرفته است. ضمن این که در رأی هیأت عمومی ٢١٩ـ١٣٩١/۴/٢۶ در پرونده کلاسه ۶٩/٨٩ نیز به صراحت ذکر شده که اخذ عوارض به عنوان بهای خدمات شهری منع قانونی ندارد و اخذ بهای خدمات شهری مصوب شورای اسلامی شهر کرمان نیز مطابق با نظر قضات است.لذا با عنایت به مراتب فوق و این که بهای خدمات تصویبی در راستای وظایف و اختیارات مصرح در بند ١۶ ماده ٧۶ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور بوده است و در صورت ابطال شهرداریها جهت ارائه خدمات به شهروندان دچار مشکل می شوند و در نتیجه اداره شهر دچار رکود می شود. تقاضای رد دادخواست تقدیمی، مستدعی است.»

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۴/٧/٢١ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

مطابق بند ١۶ ماده ٧۶ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ١٣٧۵ ،تصویب لوایح برقراری، لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن ازجمله وظایف شوراهای اسلامی شهرها اعلام شده است و به موجب تبصره ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ١٣٨٧ ،شوراهای اسلامی شـهر برای تصویب عوارض محلی جدید صلاحیت دارند. با عنایت به این که حوزه فعالیت بانکها غیرمحلی و کشوری است، مصوبات مورد شکایت در خصوص تعیین بهای خدمات شهری برای بانکهای دولتی به شرح مندرج در گردش کار خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شوراهای اسلامی تشخیص داده می شود و به استناد بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری