رأی شماره ۴٢۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع ابطال بند ٢ـ ٢٨ تعرفه عوارض محلی شهرداری شهر هشتگرد در سال ١٣٩۵ مصوب شورای اسلامی شهر هشتگرد از تاریخ تصویب ١٨/٧/١٣٩۵
٩۵/٣٩۵/هـ شماره

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۴٢۶ مورخ ١٣٩۵/٧/۶ با موضوع:

«ابطال بند ٢ ـ ٢٨ تعرفه عوارض محلی شهرداری شهر هشتگرد در سال ١٣٩۵ مصوب شورای اسلامی شهر هشتگرد از تاریخ تصویب» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و سرپرست هیأت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: ١٣٩۵/٧/۶

شماره دادنامه: ۴٢۶

کلاسه پرونده: ٣٩۵/٩۵

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای امید محمدی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ٢ ـ ٢٨ تعرفه عوارض محلی شهرداری شهر هشتگرد در سال ١٣٩۵ مصوب شورای اسلامی شهر هشتگرد

گردش کار: آقای امید محمدی به موجب دادخواستی ابطال بند ٢ ـ ٢٨ تعرفه عوارض محلی شهرداری شهر هشتگرد در سال ١٣٩۵ مصوب شورای اسلامی شهر هشتگرد در اجرای مقررات ماده ٩٢ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«بخش اول: مشخصات مصوبه مورد اعتراض:

مصوبه شورای شهر جدید هشتگرد راجع به «عوارض ورود به محدوده شهر» مندرج در بند ٢ـ ٢٨ عوارض و بهای خدمات سال ١٣٩۵ شهرداری شهر جدید هشتگرد شورای اسلامی شهر جدید هشتگرد، در خصوص تصویب عوارض محلی برای سال ١٣٩۵ ،برای املاکی که وارد محدوده شهر می شود عوارضی وضع نموده و شهرداری شهر جدید هشتگرد نیز در مقام اجرای مصوبه مذکور می باشد و در بند ٢ ـ ٢٨ تعرفه عوارض سال ١٣٩۵ به اخذ این گونه عوارض تصریح کرده است. متن بند ٢ ـ ٢٨ به قرار زیر است:

«مالکین املاکی که (اعم از عرصه و اعیانی مجاز) به محدوده شهر چه با تقاضای مالک یا با تقاضای شهرداری بنا به مقتضیات هر شهر وارد محدوده شهر می شوند علاوه بر رعایت مراحل قانونی ورود به محدوده شهر از مبادی ذی ربط در اجرای تبصره ۴ ماده واحده قانون وضعیت املاک باید تا ٢٠ %کل ملک را به صورت رایگان به شهرداری واگذار نماید…»

بخش دوم: مغایرت مصوبه با قوانین و خروج از اختیارات قانونی (مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده و دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با قوانین و خروج از اختیارات مرجع تصویب کننده):

١ـ مغایرت با قانون تعیین وضعیت سال ١٣۶٧ تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب ١٣۶٧/٨/٢٩ چنین مقرر می دارد: «در مواردی که تهیه زمین عوض در داخل محدوده مجاز برای قطعه بندی و تفکیک و ساختمان سازی میسر نباشد و احتیاج به توسعه محدوده مزبور طبق طرحهای مصوب توسعه شهری مورد تأیید مراجع قانونی قرار بگیرد مراجع مزبور می توانند در مقابل موافقت با تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر… حداکثر تا ٢٠ %از اراضی آنها را برای تأمین عوض اراضی واقع در طرحهای موضوع این قانون و همچنین اراضی عوض طرحهای نوسازی و بهسازی شهری به طور رایگان دریافت نمایند.» چنان که دیده می شود در این مصوبه، تملک اجباری به نحو رایگان محض، وجود ندارد بلکه علاوه بر این که برای این سلب قهری، سقف ٢٠ درصد قرار داده شده، این واگذاری در مقابل موافقت با تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهری است. نکته ای دیگر که حائز اهمیت است این که تملک رایگان در تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت منوط به تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر است. بنابراین بدون وجود چنین تقاضایی و به صرف ورود اراضی اشخاص به محدوده شهر با مصوبات مراجع قانونی مجوز تملک رایگان نخواهد بود. اما برخی از شهرداریها به این امر توجهی نداشته و حتی بدون تقاضای ذی نفع و صرف قرار گرفتن زمین و ملک در محدوده خدمات شهر ناشی از گسترش شهر تقاضای عوارض سهم خدمات شهرداری را می نمایند که موجب اعتراض ذی نفعان می گردد. یکی از این مصوبات بند ٢ ـ ٢٨ تعرفه عوارض شهرداری شهر جدید هشتگرد می باشد. در هر حال نظر به این که به استناد ماده ۴ قانون وصول بخشی از درآمدهای دولت و تبصره ٣ ماده ۶٢ قانون برنامه پنجم توسعه مصوب ١٣٨٩ وصول هرگونه وجهی از اشخاص باید مستند به قانون باشد که در مانحن فیه قانونی برای اعمال بند ٢ ـ ٢٨ با موضوع «سهم و عوارض شهرداری از ورود به محدوده شهر» و اخذ وجوه از شهروندان وجود ندارد. از سوی دیگر نظریه شماره ٧٨/٢١/۵۶٢١ـ١٣٧٨/٨/١٣ شورای نگهبان که مشعر داشته اخذ هرگونه وجهی چنانچه استناد قانونی نداشته باشد خلاف شرع تلقی شده و نیز نظریه ٨٠/٢١/١٧۵۶ ـ١٣٨٠/۴/٢١ شورای نگهبان نیز مشعر داشته چنانچه صاحبان زمین رأساً متقاضی استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر نباشند گرفتن هرگونه وجه را خلاف شرع دانسته است. لذا با توجه به مراتب معنونه و نظر به این که محدوده مورد نظر در مواردی که بدون درخواست مالک در محدوده شهر قرار گرفته در این خصوص اخذ وجه مغایر با قانون است. لازم به توضیح است که در نظرات شورای نگهبان از باب ادعای خلاف شرع بودن مصوبه نبوده بلکه از باب استطراد و تشحیذ اذهان عالی مقامان آمده است. از سوی دیگر به استناد صراحت تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت «حداکثر تا ٢٠ %از اراضی» به تملک رایگان شهرداری در می آید این در حالی است که بند ٢ ـ ٢٨ دفترچه تعرفه عوارض شهرداری شهر جدید هشتگرد علاوه بر عرصه اعیانی را نیز شامل این ٢٠ درصد کرده است! در هر حال از آنجا که ضوابط مقرر در تبصره ۴ ماده واحده مذکور در تصویب بند ٢ـ ٢٨ تعرفه عوارض محلی سال ١٣٨۵ شهرداری شهر جدید هشتگرد مصوب شورای اسلامی شهر جدید هشتگرد رعایت نشده است لذا استدعای ابطال آن از تاریخ تصویب را دارم.

٢ـ مغایرت مصوبه با آراء متعدد دیوان عدالت اداری و مجرای ماده ٩٢ قانون دیوان عدالت اداری هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعددی به صراحت، اصل موضوع مورد استفاده توسط شورای اسلامی شهر جدید هشتگرد مندرج در دفترچه عوارض شهرداری شهر جدید هشتگرد، جهت وضع و تعیین عوارض ورود به محدوده شهر در مواردی که فرد خود متقاضی ورود نیست را غیر قانونی و مورد ابطال قرار داده است:

بخش سوم: نتیجه و خواسته

نظر به این که در تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب ١٣۶٧/٨/٢٩ ،تملک ٢٠ درصد رایگان املاک اشخاص را محدود به شرایطی نموده از جمله: الف) ورود به محدوده شهر به تقاضای مالک باشد. ب) این ٢٠ درصد محدود به اراضی و به عبارتی عرصه است و شامل اعیانی نمی گردد، لذا وضع عوارض (مبنی بر تملک رایگان ٢٠ درصد) بر املاک وارد به محدوده شهر بدون تقاضای مالکان آن و ورود با تقاضا یا طرح شهرداری و شمول آن علاوه بر عرصه نسبت به اعیان خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع می باشد.لذا با عنایت به مراتب فوق، به منظور پیشگیری از این امر، تقاضای اعمال ماده ٩٢ قانون دیوان عدالت اداری سال ١٣٩٢ که مقرر می دارد: «چنانچه مصوبه ای در هیأت عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رأی هیأت عمومی در مصوبات بعدی، الزامی است. هرگاه مراجع مربوط، مصوبه جدیدی مغایر رأی هیأت عمومی تصویب کنند، رئیس دیوان موضوع را خارج از نوبت بدون رعایت مفاد ماده (٨٣( این قانون و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب کننده، در هیأت عمومی مطرح می نماید.» را از آن مقام محترم دارم. بنا به مراتب و نظر به این که مصوبه شورای اسلامی شهر جدید هشتگرد در خصوص عوارض شهرداری از ورود به محدوده شهر با قانون مغایرت دارد وضع عوارض توسط شورای اسلامی شهر جدید هشتگرد درتجویز اخذ عوارض مذکور از سوی شهرداری شهر جدید هشتگرد، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات آن مرجع می باشد، مستنداً به مواد ١٣ ،بند ١ ماده ١٢ ،٨٨ و ٩٢ قانون دیوان عدالت اداری سال ١٣٩٢ استدعای ابطال مصوبه مذکور و جلوگیری از اخذ عوارض غیر قانونی شهرداری شهر جدید هشتگرد از زمان تصویب و خارج از نوبت را دارم.»

متن بند مورد اعتراض به قرار زیر است:

«(٢ ـ ٢٨ (سهم و عوارض شهرداری از ورود به محدوده شهر

مالکین املاکی که (اعم از عرصه و اعیانی مجاز) به محدوده شهر چه با تقاضای مالک یا با تقاضای شهرداری بنا به مقتضیات هر شهر وارد محدوده می شوند علاوه بر رعایت مراحل قانونی ورود به محدوده شهر از مبادی ذی ربط در اجرای تبصره ۴ ماده واحده قانون وضعیت املاک باید تا ٢٠ %درصد کل ملک را به صورت رایگان به شهرداری واگذار نمایند. مطالبه این عوارض یا سهم شهرداری از تاریخ
تصویب قانون تعیین وضعیت املاک معین سال ١٣۶٧ خواهد بود. تبصره١ :بر اساس قانون تعیین وضعیت املاک کلیه هزینه های آماده سازی اراضی تفکیک شده پیاده رو سازی و کوچه های مرتبط از معابر ـ خیابان ها و معابر حاصل از تفکیک به غیر از معابر موجود در طرح توسعه شهری به عهده مالک می باشد.

٢ـ از اراضی که بعد از ورود به محدوده شهر به منظور استفاده کاربری عمومی مثل ورزشی ـ بهداشتی ـ فرهنگی مذهبی ـ آموزشی ـ تأسیسات و تجهیزات شهری استفاده شود بعد از اخذ سهم ورود به شهر از بابت تفکیک و تغییر کاربری سهمی دریافت نخواهد شد.

٣ـ مالکین املاک پس از ورود به محدوده شهر و برای ساخت و ساز و سایر عملیات دیگر باید کلیه عوارض مربوطه را به شهرداری پرداخت نمایند.»

متن آرای شماره ١٢٠۴ ـ ١٣٩۴/١٠/٢٢ و ١٩٨۵ ـ ١٣٩٣/١٢/١١ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مفاداً به قرار زیر است:

«الف: رأی شماره ١٢٠۴ ـ ١٣٩۴/١٠/٢٢ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با توجه به این که بر اساس مقررات تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب ١٣۶٧ مقرر شده است «در مواردی که تهیه زمین عوض در داخل محدوده های مجاز برای قطعه بندی و تفکیک و ساختمان سازی میسر نباشد و احتیاج به توسعه محدوده مزبور طبق طرحهای مصوب توسعه شهری مورد تأیید مراجع قانونی قرار بگیرد، مراجع مزبور می توانند در مقابل موافقت با تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر، علاوه بر انجام تعهدات مربوط به عمران و آماده سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تأسیسات و تجهیزات خدمات عمومی، حداکثر تا ٢٠ %از اراضی آنها را برای تأمین عوض اراضی واقع در طرحهای موضوع این قانون و همچنین اراضی عوض طرحهای نوسازی و بهسازی شهری، به طور رایگان دریافت نمایند.» بنابراین مصوبات شوراهای اسلامی شهرهای اردبیل و تبریز که ضوابط مقرر در تبصره مذکور در آنها رعایت نشده و یا دریافت بیش از ٢٠ %از املاک مذکور را تجویز کرده اند، مغایر با قانون بوده و حکم به ابطال آنها صادر می شود.»

«ب: رأی شماره ١٩۵٨-١٣٩٣/١٢/١١ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

به موجب تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداریها مصوب سال ١٣۶٧ مقرر شده است «در مواردی که تهیه زمین عوض در داخل محدوده های مجاز برای قطعه بندی و تفکیک و ساختمان سازی میسر نباشد و احتیاج به توسعه محدوده مزبور طبق طرح های مصوب توسعه شهری مورد تأیید مراجع قانونی قرار بگیرد، مراجع مزبور می توانند در مقابل موافقت با تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر، علاوه بر انجام تعهدات مربوط به عمران و آماده سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تأسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی، حداکثر تا ٢٠ %از اراضی آنها را برای تأمین عوض اراضی واقع در طرحهای موضوع این قانون و همچنین اراضی عوض طرحهای نوسازی و بهسازی شهری، به طور رایگان دریافت نمایند.» نظر به این که ضوابط مقرر در تبصره ۴ ماده واحده مذکور در تصویب ماده ۴٣ تعرفه عوارض محلی سال ١٣٨٩شهرداری اردبیل مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل رعایت نشده است، لذا ماده ۴٣ تعرفه عوارض محلی سال ١٣٨٩ مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل به جهت مغایرت با قانون پیش گفته مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.» در اجرای ماده ٩٢ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری از رئیس شورای اسلامی شهر هشتگرد خواسته شد نماینده خود را به جلسه معرفی کنند.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۵/٧/۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان و نیز با حضور نماینده معرفی شده از سوی طرف شکایت تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

مطابق ماده ٩٢ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ مقرر شده است: «چنانچه مصوبه ای در هیأت عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رأی هیأت عمومی در مصوبات بعدی الزامی است. هر گاه مراجع مربوط، مصوبه جدیدی مغایر رأی هیأت عمومی تصویب کنند، رئیس دیوان موضوع را خارج از نوبت، بدون رعایت مفاد ماده ٨٣ قانون مذکور و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب کننده در هیأت عمومی مطرح می نماید.» نظر به این که در رأی شماره ١٩۵٨ـ١٣٩٣/١٢/١١ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مصوبه شورای اسلامی شهر اردبیل در خصوص عوارض ورود به داخل محدوده شهر نسبت به املاک و نیز بدون تقاضای صاحب ملک را به لحاظ مغایرت با قانون و خروج از حدود اختیارات ابطال شده است و شورای اسلامی شهر هشتگرد در تصویب بند ٢ ـ ٢٨ تعرفه عوارض محلی سال ١٣٩۵ بدون رعایت مفاد رأی مذکور، سهم و عوارض شهرداری از ورود به محدوده شهر را وضع کرده است، بنابراین بند مذکور در قسمتی که ناظر بر وضع عوارض بر املاک و نیز بدون تقاضای صاحبان اراضی برای ورود به محدوده شهر وضع شده است با استناد بند ١ ماده ١٢ و ماده ١٣ و مواد ٨٨ و ٩٢ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ از تاریخ تصویب ابطال می شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی