رأی شماره ۵٧٢ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ١ـ ابطال مواد ١ و ٢ و تبصره ١ ماده ٢ عوارض تغییر کاربری از تعرفه عوارض محلی سال ١٣٩٣ مصوب شورای اسلامی شهر گلستان. ٢ـ ابطال قسمتی از عوارض ورود به محدوده از تعرفه عوارض محلی سال ١٣٩٣ شورای شهر گلستان
شماره ٩۴/١٠۵۶ ١٣٩۶/٧/١

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۵٧٢ مورخ ١٣٩۶/۶/١۴ با موضوع:

« ١ـ ابطال مواد ١ و ٢ و تبصره ١ ماده ٢ عوارض تغییر کاربری از تعرفه عوارض محلی سال ١٣٩٣ مصوب شورای اسلامی شهر گلستان.

٢ـ ابطال قسمتی از عوارض ورود به محدوده از تعرفه عوارض محلی سال ١٣٩٣ شورای شهر گلستان.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: ١٣٩۶/۶/١۴

شماره دادنامه: ۵٧٢

کلاسه پرونده: ١٠۵۶/٩۴

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای هادی دلفانموضوع شکایت و خ

واسته: ابطال ١ـ مواد ١ و ٢ و تبصره ١ ماده ٢ عوارض تغییر کاربری ٢ـ عوارض ورود به محدوده از تعرفه عوارض محلی سال ١٣٩٣ مصوب شورای اسلامی شهر گلستان [شهرستان بهارستان از توابع استان تهران]

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست ابطال ١ـ مواد ١ و ٢ و تبصره ١ ماده ٢ عوارض تغییر کاربری ٢ـ عوارض ورود به محدوده از تعرفه عوارض محلی سال ١٣٩٣ مصوب شورای اسلامی شهر گلستان [شهرستان بهارستان از توابع استان تهران] را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«با سلام، احتراماً، به استحضار عالی می رساند:

شهرداری و شورای اسلامی شهر گلستان (شهرستان بهارستان، از توابع استان تهران) در دفترچه تعرفه عوارض سال ١٣٩٣ بندی را تصویب نموده اند که بر اساس آن برای زمینهایی که طبق طرحهای جامع و تفصیلی داخل محدوده شهر قرار گرفته اند و دارای کاربریهای مختلف گردیده اند ٧٠ %قیمت روز ملک مورد نظر را از مالک آن زمین دریافت می دارند که متن مصوبه بدین شرح می باشد:

عوارض ورود به محدوده: در اجرای تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها چنانکه املاکی در اجرای طرحهای تفصیلی یا جامع شهری با توسعه محدوده قانونی شهر داخل محدوده قرار گیرند شهرداری مکلف است در هنگام صدور پروانه یا هر گونه مجوزی ٧٠ %ارزش روز ملک مورد نظر را بر اساس نظر کارشناس رسمی دادگستری محاسبه و از بابت مزایای ورود به شهر و تعیین کاربری انتفاعی وصول نماید. (برگرفته از صفحه ٢٣ دفترچه مربوط به تعرفه عوارض سال ١٣٩٣ شهرداری گلستان) علاوه بر این در مواردی اشخاص به صورت حضوری به شهرداری مراجعه کرده است که شهرداری از آنان به جای ٧٠ %قیمت زمین ٧٠ %از عین زمین را مطالبه کرده است و در توجیه آن گفته اند که این مصوبه بر اساس ضوابط طرح تفصیلی بوده کاملاً قانونی می باشد.

از آنجا که بنا به دلایل ذیل، مصوبه مذکور و همچنین مصوبه مربوط به عوارض تغییر کاربری مغایر حکم قانونگذار و بر خلاف اصل تسلیط و اعتبار مالکیت مشروع و قانونی اشخاص و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر گلستان است تقاضای ابطال آن را از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری خواستارم. همان طور که مستحضرید تعیین و تغییر کاربری اراضی در طرحهای جامع و تفصیلی شهری مطابق قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران جزء وظایف و اختیارات کمیسیون ماده ۵ این قانون است و در مقررات خاص قانون مرقوم الزامی برای افراد به واگذاری اراضی خویش یا قیمت آن در زمان تغییر کاربری و یا پرداخت مبلغی تحت عنوان عوارض ورود به محدوده دیده نمی شود.

٢ـ طبق قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب ١٣۶٧ و به صراحت تبصره ۴ ماده واحده همان قانون در مواردی که تهیه زمین عوض در داخل محدوده های مجاز برای قطعه بندی و تفکیک و ساختمان سازی میسر نباشد و احتیاج به توسعه محدوده مزبور طبق طرحهای مصوب توسعه شهری مورد تأیید مراجع قانونی قرار بگیرد، مراجع مزبور می توانند در مقابل موافقت با تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر، علاوه بر انجام تعهدات مربوط به عمران و آماده سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تأسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی حداکثر تا ٢٠ %از اراضی آنها را برای تأمین عوض اراضی واقع در طرحهای موضوع این قانون و همچنین اراضی عوض طرحهای نوسازی بهسازی شهری، به طور رایگان دریافت نمایند. حال آن که مصوب شورای شهر گلستان دریافت ٧٠ %از ارزش روز ملک را بر مالکان تحمیل می نماید و این با تبصره مزبور مغایرت دارد.

٣ـ با عنایت به وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری که در کمیسیون ماده ۵ آن مواد ٢ و ۵ قانون تأسیس شورای مزبور مصوب ١٣۵١ تصریح شده است حاوی ایجاد مجوز در مورد تفویض اختیارات این مقامات به اشخاص دیگر از جمله شهرداری یا شورای شهر نمی باشد تا شورا و شهرداری بتواند در این خصوص وجهی به عنوان عوارض ورود به محدوده دریافت نماید. همچنین اخذ عوارض غیر از آنچه که در قانون تجمیع عوارض آمده است وجاهت قانونی ندارد و خارج از صلاحیت و اختیارات قانون شورای شهر و شهرداری می باشد.

۴ـ نظر به اینکه وصول هرگونه وجهی از اشخاص باید مستند به قانون باشد، در مانحن فیه قانونی برای اخذ وجوه از شهروندان وجود ندارد و مصوبه مزبور مغایر با مادتین ٢٢ و٧٠ قانون ثبت و مواد ٣٠ ،٣١ ،٢۵ ،٣٨ ،١۴٣ ،١۴۴ قانون مدنی بوده و همچنین مغایر با اصول ۴ ،٢٢ ،٣١ ،۴۶ ،۴٧ و بند ١٢ از اصل سوم قانون اساسی است.

۵ ـ شورای نگهبان در نظریه شماره ۵۶٢١/٢١/٧٨ ـ ١٣٨/٨/١٣ اخذ هرگونه وجهی چنانچه استناد قانونی نداشته باشد را خلاف شرع دانستند و نیز در نظریه شماره ١٧۵۶/٢١/٨٠ ـ ١٣٨٠/۴/٢١ اشعار داشته چنانچه صاحب زمین رأساً متقاضی استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر نباشد گرفتن هرگونه وجه را خلاف شرع دانسته و اینکه مسئولیت قانونی کمیسیون موضوع ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهری و تغییرات آنها در محدوده تعریف طـرح تفصیلی بوده و کمیسیونهای مربوطه و تنظیم طرح جامع قانوناً حق ندارند مراجعه کنندگان را ملزم به پرداخت وجهی در حق شهرداری نمایند.

۶ ـ در موارد مشابه چندین فقره رأی هیأت عمومی صادر شده است از جمله رأی شماره ١٩۵٨ ـ ١٣٩٣/١٢/١١ ،رأی شماره ٧٨٣ ـ ١٣٩۴/۶/٢۴ رأی شماره ۵۶٣ ـ ١٣٩٠/١٢/٨ و رأی شـماره ۴٣٧ـ ۴٣٨ـ ١٣٨۶/۶/٢۵ بـنابرایـن با تـوجـه به موارد مـعنونه تقاضای ابطال مصوبه شهرداری و شورای شهر گلستان (بند مربوط به عوارض ورود به محـدوده) و (ماده ١ و ماده ٢ و تبصره ١ ماده ٢ از بند مربوط به عوارض تغییر کاربری) از تعرفه عوارض سال ١٣٩٣ را از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری خواستارم.»

در پاسخ به اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیأت عمومی برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره ١۶٣١ ـ ١٣٩۴/١/٢٩ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده اعلام کرده است که:

«ریاست محترم دیوان عدالت اداری

با سلام

احتراماً در خصـوص کلاسه پرونده به شمـاره ١٠۵۶/٩۴ و شماره پرونده ٩۴٠٩٩٨٠٩٠٠٠٠٠٠٠٠۵ با توجه به اینکه نسبت به پرونده معنونه اخطار رفع نقص صادر گردیده اعلام می دارد: اینجانب صرفاً مدعی خلاف قانون بودن مصوبه شورای اسلامی شهر گلستان که شرح آن در دادخواست مطرح گردیده، می باشم و از ادعای خلاف شرع بودن مصوبه مذکور صرف نظر می نمایم.»

متن تعرفه در قسمتهای مورد اعتراض به قرار زیر است:

«عوارض ورود به محدوده: در اجرای تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها چنانچه املاکی در اجرای طرحهای تفصیلی یا جامع با توسعه محدوده قانونی شهر داخل محدوده قرار گیرند شهرداری مکلف است در هنگام صدور پروانه یا هرگونه مجوزی ٧٠ %ارزش روز ملک مورد نظر را بر اساس نظر کارشناس رسمی دادگستری محاسبه و از بابت مزایای ورود به محدوده شهر و تعیین کاربری انتفاعی وصول نماید.

تبصره١ :کاربری فضای سبز، آموزشی، درمانی، انتظامی، ورزشی، مذهبی، تأسیسات شهری، باغات و مزارع، شهربازی، پمپ بنزین، حریمها، ترمینال، آموزش عالی، گورستان، فرهنگی و میدان تره بار به عنوان کاربریهای غیر انتفاعی محسوب می شوند و مشمول عوارض فوق نمی گردند.

تبصره٢ :اراضی و املاکی که در اجرای کمیسیون طرح و برنامه شهرداری مطرح و نسبت به رعایت سرانه ها و واگذاری بلاعوض آنها به شهرداری اقدام می نمایند مشمول عوارض فوق نمی گردند.

عوارض تغییر کاربری: ماده١ :عوارض تغییر کاربری برای اراضی کمتر از ۵٠٠ مترمربع بر اساس ۵٠ درصد قیمت کارشناسی روز زمین محاسبه و وصول خواهد شد.

ماده٢ :برای اراضی بالای ۵٠٠ مترمربع عوارض تغییر کاربری به شرح ذیل محاسبه می شود:

تبصره١ :برای تغییر کاربری به مسکونی ۵٠ ،%به کاربری صنعتی و اداری ۵۵ %و سایر کاربریها ۴٠ %و تغییر کاربری از فضای سبز به کاربری دیگر ٧٠ %قیمت کارشناسی روز زمین محاسبه و اخذ گردد.»

در پاسخ به شکایت مذکور، شهردار گلستان به موجب لایحه شماره ٠۴٢٢٠٠ ـ ١٣٩۴/١٢/۵ توضیح داده است که:

«١ـ بر اساس تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها در مواردی که تهیه زمین معوض در داخل محدوده های مجاز برای قطعه بندی و تفکیک و ساختمان سازی میسر نباشد و احتیاج به توسعه محدوده مزبور طبق طرحهای مصوب توسعه شهری مورد تأیید مراجع قانونی (شهرداری شورای اسلامی شهر و استانداری) مراجع مزبور می توانند در مقابل موافقت با تقاضای صاحبان اراضی بر استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر علاوه بر انجام تعهدات مربوط به عمران و آماده سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تأسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی حداکثر تا ٢٠ %از اراضی واقع در طرحهای موضوع این قانون و همچنین اراضی عوض طرحهای نوسازی و بهسازی شهری به طور رایگان دریافت نمایند. لذا نص صریح قسمتی از تبصره مذکور به صراحت تکلیف صاحبان اراضی را علاوه بر انجام تعهدات مربوط به عمران و آماده سازی زمین واگذاری سطوح لازم برای تأسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی می باشد که با وحدت ملاک با تبصره ٣ ماده ١٠١ قانون شهرداری که برای تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف (٢۵ (%و برای تأمین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده از عمل تفکیک برای مالک تا بیست و پنج درصد (٢۵ (%از باقیمانده اراضی را دریافت می نماید. شهرداری مجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را بر اساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید. با عنایت به موارد قانونی مذکور، مصوبه شورای اسلامی شهر که به تأیید استانداری نیز رسیده است مطابق با موازین قانونی می باشد.

٢ـ بر اساس تبصره ۴ ماده صدرالذکر علاوه از ٢٠ درصد اراضی که در مصوبه عوارض به ارزش روز ملک تبدیل شده ۵٠ درصد از زمین یا قیمت آن را برای تأمین سرانه های عمومی از قبیل سرانه فضای سبز، ورزشی و … و استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر، به شهرداری واگذار نمایند. همچنان که صاحبان اراضی واقع در محدوده و حریم شهرها نیز در قبال تفکیک و افراز اراضی مطابق تبصره ٣ ماده صد قانون شهرداری جمعاً ۵٠ درصد از زمین یا قیمت آن را برای تأمین اراضی مورد نیاز معابر و شوارع عمومی و همچنین از بابت ارزش ایجاد شده از عمل تفکیک برای مالک، به شهرداری پرداخت می نمایند. علی ایحال با توجه به موارد مذکور مصوبه مورد شکایت مطابق با قوانین جاری کشور تصویب و توسط شهرداری اجرا می شود. النهایه با عنایت به موارد مذکور رسیدگی و صدور قرار مبنی بر رد دعوای مطروحه مورد استدعاست.»

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۶/۶/١۴ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

الف ـ به موجب بند ٣ ماده ١ قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی مصوب سال ١٣۵٣ ،طرح تفصیلی عبارت از طرحی است که بر اساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهری، نحوه استفاده از زمینهای شهری در سطح محلات مختلف شهر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هر یک از آنها تعیین می شود و بر اساس ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب سال ١٣۵١ بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به کمیسیونی خاص محول شده است و از سویی وظایف شورای اسلامی شهرها در ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ١٣٧۵ با اصلاحات بعدی تعیین شده و در این ماده قانونی امر تغییر کاربری اراضی در صلاحیت شورای اسلامی شهر پیش بینی شده است. با توجه به مراتب شورای اسلامی شهر که صلاحیتی برای تغییر کاربری اراضی ندارد، به طریق اولی نمی تواند در این خصوص مبادرت به وضع قاعده و اخذ عوارض تغییر کاربری کند. بنابراین ماده ١ و ماده ٢ و تبصره ١ ماده ٢ با عنوان عوارض تغییر کاربری از تعرفه عوارض محلی سال ١٣٩٣ مصوب شورای اسلامی شهر گلستان، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب تشخیص می شود و به استناد بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

ب ـ مطابق تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب سال ١٣۶٧ مقرر شده است «در مواردی که تهیه زمین عوض در داخل محدوده های مجاز برای قطعه بندی و تفکیک و ساختمان سازی میسر نباشد و احتیاج به توسعه محدوده مزبور طبق طرحهای مصوب توسعه شهری مورد تأیید مراجع قانونی قرار بگیرد، مراجع مزبور می توانند در مقابل موافقت با تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر، علاوه بر انجام تعهدات مربوط به عمران و آماده سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تأسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی حداکثر تا ٢٠ درصد اراضی آنها را برای تأمین عوض اراضی واقع در طرحهای موضوع این قانون و همچنین اراضی عوض طرحهای نوسازی و بهسازی شهری به طور رایگان دریافت نماید.» نظر بـه اینکه در مصوبـه مورد شکایت، خـلاف مقررات قانونی فوق الذکر اخذ ٧٠ درصـد ارزش روز ملک برای برخورداری از مزایای ورود به محدوده شهر تعیین شده است، بنابراین قسمتی از تعرفه عوارض محلی سال ١٣٩٣ مصوب شورای اسلامی شهر گلستان مبنی بر تعیین عوارض ورود به محدوده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب تشخیص می شود و به استناد بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی