رأی شماره ۶٩۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع ابطال مصوبه شماره ٢۴٠٧ـ ١٣٨٩/١١/٣ شورای اسلامی شهر شاندیز درخصوص وضع عوارض کسری حدنصاب تفکیک
١/١٠/١٣٩۵ ٩٣/۴٣٨/هـ شماره

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۶٩۶ مورخ ١٣٩۵/٩/١۶ با موضوع:

«ابطال مصوبه شماره٢۴٠٧ـ ١٣٨٩/١١/٣ شورای اسلامی شهرشاندیز درخصوص وضع عوارض کسری حدنصاب تفکیک» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و سرپرست هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: ١٣٩۵/٩/١۶

شماره دادنامه: ۶٩۶

کلاسه پرونده: ۴٣٨/٩٣

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای حمزه شکریان

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره ٢۴٠٧ ـ ١٣٨٩/١١/٣ شورای اسلامی شهر شاندیز در خصوص وضع عوارض کسری حدنصاب تفکیک

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره ٢۴٠٧ ـ ١٣٨٩/١١/٣ شورای اسلامی شهر شاندیز در خصوص وضع عوارض کسری حدنصاب تفکیک را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم:

احتراماً به استحضار می رساند شورای شهر شاندیز در تاریخ ١٣٨٩/١١/٣ اقدام به تصویب مصوبه ای به شماره ٢۴٠٧ در خصوص وضع عوارض کسری حدنصاب تفکیک می نماید. با توجه به اینکه هم اکنون این مصوبه ملاک عمل شهرداری در محاسبه عوارض پروانه های ساختمانی است و شهرداری به صورت غیرقانونی ومن غیرحق، مبالغ هنگفتی را تحت عنوان عوارض کسر حدنصاب تفکیک از شهروندان اخذ می نماید، لذا به شرح آتی دلایل غیرقانونی بودن این مصوبه ذکر گردیده که در نهایت ابطال این مصوبه را خواستارم.ضمناً با توجه به اینکه صدور این قبیل مصوبات توسط شورای اسلامی شهرها، مسبوق به سابقه بوده و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آراء وحدت رویه متعدد از جمله رأی شماره ۶٢١ ـ ١٣٩١/٩/١٣ مبنی بر ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد در خصوص عوارض کسری حدنصاب تفکیک، اخذ اینگونه عوارض توسط شهرداری را غیرشرعی و غیرقانونی اعلام نموده است. لذا برابر ماده ٩٢
قانون تشکیلات و آیین دادرسی مدنی دیوان عدالت اداری، تقاضای رسیدگی خارج از نوبت را دارم.مطابق ماده ١ و ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، تهیه و تدوین و همچنین تصویب طرحهای تفصیلی به عهده کمیسیون ماده ۵ مقرر در همان قانون است. مطابق ماده مذکور، هر گونه تغییر در طرح تفصیلی می بایست به تصویب کمیسیون ماده ۵ ارجاع و پس از تأیید پیشنهاد تغییر طرح تفصیلی، شهرداری بر اساس مصوبه کمیسیون به شهروندان پاسخگویی نماید. از جمله مواردی که در طرح تفصیلی نسبت به آن تعیین تکلیف می گردد، حدنصاب تفکیک املاک واقع در محدوده شهری است.همچنین مطابق ماده ٧ قانون مارالذکر، شهرداری موظف به رعایت مفاد طرح تفصیلی بوده و حق تغییر در مفاد و یا مندرجات آن را ندارد. ملاحظه می گردد تصویب و تغییر حدنصاب تفکیک املاک به عهده کمیسیون ماده ۵ بوده و شهرداری و یا شورای شهر هیچ گونه اختیاری در این باب ندارد. پر واضح است هنگامی که شورای شهر اختیاری در باب تغییر حدنصاب تفکیک نداشته باشد، اختیاری در وضع قاعده در مورد آن را نیز ندارد و این موضوع از شمول بند ١۶ ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور خارج می باشد.موضوعی که دقیقاً در شورای شهر مشهد نیز مطرح گردیده و این شورا طی مصوبه شماره ٢/٣١٠۶/ش ـ ١٣٨٣/٧/١٨ عوارض کسری حدنصاب تفکیک را تصویب نموده بود که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به دلایل فوق الذکر و همچنین با توجه به نامه شماره ٩٠/٣٠/۴٢۶٢٠ ـ ١٣٩٠/٣/٢٩ قائم مقام دبیر شورای نگهبان مبنی بر غیرشرعی بودن اخذ این گونه عوارض، مصوبه مذکور را طی رأی شماره ۶٢١ـ ١٣٩١/٩/١٣ ابطال نمود.نظر به مراتب یاد شده، با توجه به مغایرت آشکار مصوبه معترضعنه با ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره ٣ ماده ۶٢ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، ماده ١ و ٢ و ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و همچنین آراء متعدد صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، بر اساس بند ١ ماده ١٢ و ماده ١٣ قانون دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مصوبه معترض عنه از تاریخ تصویب آن را داشته و همچنین با توجه به سابق ابطال این گونه عوارض در رأی شماره ۶٢١ ـ ١٣٩١/٩/١٣ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، اعمال ماده ٩٢ قانون مذکور (رسیدگی خارج از نوبت) مورد استدعاست.»

متن مصوبه شماره ٢۴٠٧ ـ ١٣٨٩/١١/٣ مورد اعتراض به قرار زیر است:

«شهرداری محترم شاندیز

سلام علیکم:

احتراماً عطف به لایحه شماره ١٣٢٨١ـ ١٣٨٩/١٠/۴ در خصوص دریافت عوارض کسری حدنصاب تفکیک در محدوده و حریم شهر از ابتدای سال ١٣٩٠ موضوع در صورتجلسه شماره ٣۵۶ـ ١٣٨٩/١٠/٢۵ مطرح و به شرح ذیل تصویب گردید. «با توجه به اختیارات ناشی از بند ١۶ ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور به استناد تبصره ١ ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده شورا با دریافت عوارض کسری حدنصاب تفکیک به مأخذ جدول ذیل موافقت می نماید.»

عوارض کسری حدنصاب تفکیک

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر شاندیز به موجب لایحه شماره ١٣٧٩ ـ ١٣٩٣/٩/١١ پاسخ داده است:

«قضات محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم:

در خصوص دادخواست آقای حمزه شکریان، با شماره پرونده ٩٣٠٩٩٨٠٩٠٠٠٣٨٨٠٢ به شماره کلاسه ۴٣٨/٩٣ با خواسته ابطال مصوبه شماره ٢۴٠٧ ـ ١٣٨٩/١١/٣ شورای اسلامی شهر شاندیز مطالب زیر به استحضار می رسد:

پس از آن که مراجع مربوطه حدنصابهای تفکیک را در طرح جامع تعیین می نمایند، شهرداری از آن تبعیت می نماید، اما در برخی موارد املاکی وجود دارند که به گونه ای تقسیم شده اند که کمتر از حدنصاب تفکیک هستند و شهرداری نیز ملزم به پاسخگویی هست، اگر چه به موجب مواد ١٠٠ و١٠١ قانون شهرداریها، مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده و حریم آن باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ نمایند و اداره ثبت مکلف است در موقع تقاضای تفکیک اراضی محدوده شهر و حریم آن عمل تفکیک را طبق نقشه ای انجام دهند که قبلاً به تصویب شهرداری رسیده باشد، ولی عملاً با تصویب برخی قوانین از جمله ماده ١۴٧ قانون اصلاحی ثبت و قانون تسهیل در دفترخانه ها، بهره برداری ناصواب از آن برای شهرداریها مشکل بنیادین به وجود آورده و افرادی با قطعه بندی نمودن اراضی سطح شهر به صورت غیرمجاز و مخالف و مغایر با ضوابط تفکیک و همچنین مخالف طرحهای
تفصیلی شهرداریها را مواجه با هزینه های سرسام آور در اجرای طرحها می نمایند و با کمترین هزینه سود کلان و سرشاری را از قبیل تفکیک غیرمجاز قطعات به دست آورده و هیچ هزینه ای پرداخت نمی نمایند و معابر را رعایت نمی کنند. مانند آن که کسری حدنصاب تفکیک به دلایل زیر باشد:

بر اثر آرای مراجع قضایی مبنی بر تقسیم زمین میان مالکان متعدد مشاعی.

انحصار وراثت و تقسیم زمین میان وراث.

اجرای طرحهای توسعه شهری و عقب نشینی که باقی مانده زمین کمتر از حدنصاب تفکیک است.

قطعات پخی حاشیه زمین و چند قطعه شدن اراضی بر اثر عبور معتبر از وسط قطعه.

مواردی که به موجب احکام مراجع اداری شهرداری مکلف به صدور پروانه شود، مانند ملکی که دارای کاربری آموزشی است و مرجع مربوطه مطابق با قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداری، یا اعلام عدم نیاز کرده یا در مدت زمان قانونی پاسخگویی نشده.

املاک تقسیم شده غیررسمی و قدیمی که محصور بین املاک دارای بنای قدیمی ساخته شده یا حاشیه خیابان هستند و امکان تجمیع وجود ندارد.

املاکی که بدون مراجعه به شهرداری و نتیجتاً بدون رعایت معابر توسط مالکان تفکیک شده.

لذا در موارد فوق با توجه به حقوق مالکانه اگر شهرداری مجوز صادر نکند به عنوان ممانعت از تفکیک قانونی مورد شکایت قرار می گیرد و مالک نیز نمی تواند از حقوق مالکانه بهره مند شود و اگر مجوز صادر کند با هزینه های بسیار مواجه می شود. لذا این شورا با توجه به کسری زمین از حدنصاب تفکیک، به جبران هزینه های ناشی از ارائه خدمات مانند ایجاد معابر، تأمین خدمات و افزایش تراکم در محل و با استناد به بند ب ٢۶ ماده ۵۵ قانون شهرداری، بند ١۶ ماده ٧١ و تبصره ماده ٧٧ قانون شوراها، ماده ١٧۴ قانون برنامه پنجم توسعه و تبصره ١ ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده و با توجه به این که در قانون مالیات بر ارزش افزوده هیچ گونه عوارضی برای ارائه خدمات به املاکی که حداقل ضابطه تفکیک را ندارند، پیش بینی نشده است اقدام به تصویب مصوبه مذکور نموده و در هیچ کجا وضع چنین عوارضی ممنوع نشده و لذا ممنوعیتی در جهت وضع چنین مصوبه ای وجود ندارد. در حقیقت در زمینهایی که کمتر از حدنصاب تفکیک هستند، بایستی زمین مناسب برای جایگزین از حیث مساحت و محل وقوع در هماهنگی با طرح جامع توسط شهرداری تأمین شود تا سرانه شهر کاهش نیابد. از طرفی نظر به این که طبق مقررات جاری، بودجه شهرداری مستقل از درآمدها و هزینه های دولت است و می باید از طریق عوارض محلی تأمین شود به همین دلیل چنانچه شوراها مستند به قوانین یاد شده محدود یا محروم از وضع عوارض برای املاک مورد نظر باشند، عملاً درآمد شهرداریها به صفر رسیده و دیگر برای شهرداریها امکان احداث معابر جدید، پلهای هوایی، پارکها وحتی جمع آوری زباله وجود نخواهد داشت.

به همین منظور شورای شهر شاندیز به استناد قوانین فوق الذکر برای زمینهایی که فاقد نصاب تفکیکی مصوب هستند و با پیشنهاد شهرداری به موجب مصوبه مذکور دریافت عوارض کسری حدنصاب تفکیک را با توافق مالک امکان پذیر ساخته است تا هم مالک بتواند مجوز بگیرد و هم ارائه خدمات امکان پذیر باشد.

در این خصوص بنا به دادنامه مورخ ١٣٨۶/١٠/۴ ،کلاسه پرونده ٢١٢/٨۵ شماره دادنامه ١١۴٧/٨۶ دریافت عوارض از املاک که بدون رعایت مقررات شهرداری تفکیک شده و نتیجتاً فاقد حدنصاب لازم هستند، مغایر قانون و مقررات یا خارج از حدود اختیارات شوراهای شهر شناخته نشده است.

شورای اسلامی شهر صرفاً پیشنهاد نحوه مصالحه شهرداری با افراد را مشخص نموده و اصل را بر توافق شهرداری و مالکین گذاشته و هیچ قاعده الزام آوری را در مصوبه اعلام نکرده است که مالکین را یک طرفه به خواسته شهرداری یا شورا اجبار کرده باشد. با توجه به مطالب بالا از محضر قضات محترم هیأت عمومی رد شکایت خواهان مستدعاست.»

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩۵/٩/١۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

مطابق تبصره ٣ ماده ١٠١ اصلاحی قانون شهرداری مصوب سال ١٣٩٠ مقرر شده است که «در اراضی با مساحت بیشتر از ۵٠٠ مترمربع که دارای سند ششدانگ است شهرداری برای تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف ٢۵ درصد و برای تأمین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده از عمل تفکیک برای مالک تا ٢۵ درصد از باقیمانده اراضی را دریافت می نماید. شهرداری مجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را بر اساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس دادگستری دریافت نماید.» نظر به حکم فوق الذکر قانونگذار، مصوبه شماره ٢۴٠٧ ـ ١٣٨٩/١١/٣ شورای اسلامی شهر شاندیز در خصوص وضع عوارض کسری حدنصاب تفکیک خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب می باشد و به استناد بند ١ ماده ١٢ و ماده٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی