بررسی تاثیر تصدی یا حاکمیتی بودن اعمال دولت در تحقق مسئولیت مدنی دولت در پرونده موسوم به هموفیلی‌ها
نقد رای
با موضوع: «بررسی تاثیر تصدی یا حاکمیتی بودن اعمال دولت در تحقق مسئولیت مدنی دولت در پرونده موسوم به هموفیلی‌ها»
رای صادر شده از سوی شعبه ۱۰۶۰ دادگاه عمومی تهران در تاریخ ۱۳۸۳/۴/۲۴ در پرونده موسوم به هموفیلی‌ها و دعوای مطرح شده علیه دولت (وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سازمان انتقال خون) به خواسته جبران خسارت مادی و معنوی وارد شده به ۹۷۴ نفر از بیماران هموفیلی یا بازماندگان آنان، از جهات مختلف بازتاب قابل توجهی در جامعه حقوقی کشور داشت. با توجه به اهمیت موضوع، به نظر می‌رسد ابعاد گوناگون بخش‌های مختلف رای مزبور کماکان نیازمند کندوکاو، نقد و بررسی بیشتر است.
موضوع این نوشتار نیز بررسی و نقد فراز کوتاهی از رای یاد شده است که در آن، اعمال دولت در پرونده مزبور اصطلاحاً از مصادیق اعمال تصدی (در مقابل اعمال حاکمیت) تلقی شده است تا ظاهراً به این ترتیب، حکم به مسئولیت مدنی دولت در پرونده یاد شده از حیث تعارض آن با مفاد قسمت اخیر ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی که مقرر می‌دارد: «… ولی در اعمال حاکمیت دولت هرگاه اقداماتی که بر حسب ضرورت برای تامین منافع اجتماعی طبق قانون به عمل آید و موجب ضرر دیگری شود، دولت مجبور به پرداخت خسارت نخواهد بود…» با معذور و مانع قانونی مواجه نباشد.
از آنجا که متن کامل رای مورد بحث بسیار مفصل می‌باشد، در ابتدا تنها به ذکر بخشی از رای برای فراهم شدن زمینه ورود به بحث مورد نظر اکتفا می‌شود و سپس با رعایت اختصار فراز مورد نظر از رای مزبور بررسی و نقد می‌شود.
قبل از ورود به بحث اصلی، لازم است به این نکته اشاره شود که بررسی و نقد فعلی رای یاد شده و سایر نقدهای مشابه، به هیچ روی از ارزش و اهمیت این رای در احقاق حقوق زیان‌دیدگان و تحول رویه قضایی در موضوع مسئولیت مدنی دولت نمی‌کاهد و در هر حال، سعی بلیغ قاضی محترم در صدور رای مورد بحث مشکور است.
گردش کار
وکیل خواهان ها به وکالت از طرف ۹۷۴ نفر از بیماران هموفیلی یا بازماندگان آنان، با تقدیم دادخواست علیه:
۱. وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی؛ ۲. سازمان انتقال خون؛ ۳. شرکت پژوهش و پالایش خون ایران، اقامه دعوا و مطالبه خسارت از باب مسئولیت مدنی دولت کرده است.
به موجب دادخواست و لوایح و مدافعات بعدی، وکیل خواهان‌ها استدلال نموده است که به دلیل:
۱. عیب و نقص در تجهیزات پزشکی و آزمایشگاهی و نبود سیستم ویروس‌زدایی در مرکز پژوهش و پالایش خون ایران که نهایتاً منجر به تولید فرآورده‌های انعقادی کنستانتره، بدون اخذ پروانه تولید از وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی گردیده؛
۲. عدم نظارت بر تولید و واردات و توزیع فرآورده‌های خونی و …؛
۳. دستور تعطیلی خط تولید فرآورده‌های انعقادی مرکز پژوهش و پالایش خون از سوی مقام ناظر وزارت بهداشت که مثبت وجود عیب و نقص در تجهیزات و روش کار است، بیماران هموفیلی و و دیگر مصرف‌کنندگان خون و فرآورده‌های خونی به ویروس‌های خطرناک ایدز و هپاتیت C و هپاتیت B و در مواردی به دو ویروس کشنده به طور همزمان مبتلا شده و از این طریق، خواهان‌ها متحمل رنج و زیان گسترده‌ای شده‌اند. وکیل خواهان‌ها دو نوع خسارت مادی و معنوی مطالبه کرده است.
متن بخش کوتاهی از رای دادگاه:
سابقه و مستندات پرونده کیفری مطروحه در قضیه:
بررسی این سابقه، دادگاه را به این نتیجه رسانیده است که:
۱ – علی‌رغم این که در زمان موردنظر تکنولوژی لازم در دنیا وجود داشته و قابل تهیه بوده است، سازمان انتقال خون فاقد سیستم ویروس‌زدایی از فرآورده‌های خونی بوده است…؛
۲ – پروانه تولید برای فرآوری برخلاف مقررات مزبور اخذ نگردیده بوده؛
۳ – نظارت‌های لازم به درستی اعمال نشده‌اند.
… در نتیجه به دلیل ضعف کلی سیستم اداری که امکان رفع آن در شرایط آن روز وجود داشته، خسارت مذکور حاصل شده است، لذا موضوع می‌تواند در چارچوب مسئولیت مدنی دولت و نه صرفاً مسئولیت‌های فردی مدیران مورد بررسی قرار گیرد.
شایان ذکر است در بندهای (الف) و (ج) و (د) و مقدمه رای دادگاه به بررسی سوابق کشف و راه‌های پیشگیری از آلوده شدن بیماران به هپاتیت C و هپاتیت B و ویروس ایدز در سطح جهان، وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و نهایتاً بررسی تطبیق موارد مشابه پرونده مذکور در دیگر کشورهای جهان پرداخته و سپس به شرح زیر به صدور حکم مبادرت نموده است: «دادگاه بر اساس مستندات پرونده، به خصوص اسناد استخراج‌شده از پرونده کیفری و … با امعان نظر به این نکته که در عصر حاضر دولت در همه زمینه‌های اجتماعی، اقتصادی، زندگی جمعی شهروندان کشور دخالت می‌کند و برای پیشبرد برنامه‌هایش وسیله‌ها و ابزارهای فنی و مادی بسیاری به کار می‌گیرد، بی‌تردید در نتیجه این دخالت‌های همه جانبه همیشه این امکان هست که دولت به اشتباه، بلکه با برآمد درک خود از شرایط مرتکب خطا گردد،لذا از نظر علمی و منطق حقوق و اخلاق این زیان‌ها باید جبران شود، به خصوص در مواردی که زیان‌ها سنگین و لطمات بسیاری را در عرصه‌های مختلف به شهروندان وارد می‌آورد. آنچه قانون مدنی در اتلاف و تسبیب در مواد ۳۲۸و ۳۳۵ دستور داده است، بیانگر آن است که جبران خسارت زیان‌دیده، امری حتمی و پذیرفتنی است.
این مناسبات حقوقی در ارتباط با همه مردم قهراً اعمال می‌گردد و اعمال آن در ارتباط با مردم و دولت نیز ضروری گردیده است. این همان منطقی است که در سایه آن، اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی شکل گرفته و دیوانی جهت رسیدگی به شکایات و تظلمات
مردم از سازمان‌ها و نهادهای دولتی تاسیس می‌گردد. ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی به خصوص فراز نهایی آن، راه را برای اظهارنظر دادگاه هموار نموده …، لهذا دادگاه با امعان نظر به اینکه:
۱ – زیان خواهان‌ها مسلم است؛ ۲ – زیان خواهان‌ها ویژه است؛ ۳ – زیان خواهان‌ها غیرعادی و در تشخیص عرف سنگین و در نهایت، غیر قابل جبران می‌نماید،…(دادگاه مبادرت به صدور حکم می‌نماید…)
بخشی از رای دادگاه در رابطه با خسارت معنوی به شرح زیر می‌باشد:
«… از آنجا که در قوانین موجود کشور عملاً معیار و میزان معینی در رابطه با خسارات معنوی موجود نیست، به تکلیف اصل ۱۶۴، ۱۶۷، و ۴۰ قانون اساسی و مواد ۱ و ۲ و ۳ و ۵ و ۱۱ قانون مسئولیت مدنی و ماده ۴۷۷ قانون مجازات اسلامی و با امعان نظر به بند ۳ ماده ۲ میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی مصوب ۱۳۵۴ که بر حسب ماده ۹ قانون مدنی حکم قانون هر کشور را داشته…. با توجه به متصدی بودن دولت در فعل انجام شده (وزارت درمان و آموزش پزشکی و سازمان انتقال خون ایران) و این نکته که اعمال انجام شده از جمله موارد اعمال حاکمیت نمی‌باشد، علاوه بر خسارات مادی و پیش‌بینی شده در نظریه پزشکی قانونی، پرداخت خسارت معنوی را در جبران کاهش امید به زندگی و… به حکم عقل و قاعده «لاضرر و لا ضرار» قاعده تسبیب و اتلاف و از همه مهم‌تر تکلیف شرعی منبعث از دین اسلام و ارزشی که قرآن کریم برای کرامت انسانی قائل گردیده است، … لهذا لزوم جبران خسارت معنوی را قطعی دانسته و …»
بررسی و نقد فراز اخیر رای دادگاه
در فراز اخیر رای، دادگاه ظاهراً بر اساس این فرض که چنانچه اعمال دولت در دعوای مطروحه از مصادیق اعمال حاکمیت مذکور در قسمت اخیر ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی باشد، دولت تکلیفی به جبران خسارت‌های وارد شده نخواهد داشت، در رای خود تصریح می‌کند که دولت در فعل واقع شده متصدی بوده است.
مفاد این بخش از رای، از چند جهت قابل نقد و بررسی است:
الف) عبارت مبهم «با توجه به متصدی بودن دولت در فعل واقع شده…» در رای، ظاهراً حاکی از آن است که دادگاه از «تصدی» تلقی کردن اعمال دولت در این پرونده، غیرحاکمیتی بودن این اعمال را نتیجه گرفته است. با این حال هیچ استدلالی در خصوص این که چرا این اعمال را تصدی تلقی کرده، ارائه نداده است؛ بنابراین غیرحاکمیتی بودن اعمال مزبور نیز در حد ادعایی بدون دلیل باقی مانده است. توضیح آن که چنانچه تعریف مذکور از «اعمال تصدی» در تبصره یک ماده واحده قانون تعیین مرجع دعاوی بین افراد و دولت مصوب ۱۳۰۷ را با توجه به زمان وقوع حادثه زیانبار مذکور در پرونده مورد بحث، ملاک قانونی ارزیابی تعریف اعمال تصدی بدانیم (قانون حاکم بر تعریف اعمال تصدی در زمان وقوع حادثه)، «اعمال تصدی، اعمالی است که دولت از نقطه نظر حقوق، مشابه اعمال افراد انجام می‌دهد، مانند خرید و فروش املاک و مستغلات و اجاره و استجاره و امثال آن» بر این اساس از آنجا که قانونگذار در قانون یاد شده از اعمال حاکمیت تعریفی ارائه نداده است، به قرینه تقابل مفهومی بین دو اصطلاح «تصدی و حاکمیت»، آن دسته از اعمال دولت که مشابه فعالیت‌های اشخاص خصوصی نیست، اعمال حاکمیت خوانده می‌شود.
بدین‌ترتیب، با توجه به مفاد بند (الف) رای راجع به سابقه و مستندات پرونده کیفری موضوع مورد بحث که در آن به تقصیرهای اداری خواندگان از جمله اینکه «نظارت‌های لازم به درستی اعمال نشده‌اند» و «پروانه تولید برای فرآوری برخلاف مقررات مربوط اخذ » نگردیده بوده» اشاره شده، همچنین با توجه به وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در ارتباط با واردات دارو و نظارت بر آن و نیز وظایف سازمان انتقال خون که مسئولیت انحصاری جمع‌آوری خون، تولید فرآورده‌های خونی و توزیع و کنترل کیفی فرآورده‌های خونی را بر عهده دارد و در رای صادر شده (بندج) نیز به درستی بر آن تاکید شده است و این که اعمال مزبور به هیچ‌وجه مشابه اعمالی نیست که اشخاص خصوصی انجام می‌دهند، معلوم نیست دادگاه بر چه مبنای حقوقی اعمال دولت در پرونده را «اعمال تصدی» تلقی کرده است؟
شایان ذکر است که در ماده ۱۳۵ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور مصوب ۱۳۸۳، «امور حاکمیتی» تعریف و مصادیق آن به صورت حصری بیان شده است. در جزء ۱ بند الف ماده ۱۳۵ مزبور، «سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی و نظارت در بخش‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی»، و در جزء ۱۱ بند الف ماده ۱۳۵ یاد شده «پیشگیری از بیمارهای واگیر، مقابله و کاهش آثار حوادث طبیعی و بحران‌های پیچیده»، از مصادیق امور حاکمیتی محسوب شده است. با این حال دادگاه محترم صادر کننده رای بدون هرگونه استدلال و اشاره‌ای به قوانین و مقررات فوق‌الذکر، اعمال دولت در پرونده یاد شده را از مصادیق امور تصدی تلقی کرده است تا ظاهراً از حیث تعارض رای صادره با قسمت اخیر ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی مبنی بر عدم تکلیف دولت در جبران خسارات در اعمال حاکمیتی، اشکال و ایرادی وارد نباشد، اما همان‌گونه که برخی حقوقدانان اشاره کرده‌اند، واقعیت این است که بر اساس موازین قانونی موجود در زمان صدور رای (ماده ۴ قانون راجع به دعاوی اشخاص و دولت مصوب ۱۳۰۹ و ماده ۱۳۵ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی… مصوب ۱۳۸۳) بسیاری از وظایف خواندگان پرونده یاد شده به ویژه وزارت بهداشت…، از جمله وظایف حاکمیتی بوده است و بنابراین اشاره دادگاه به اینکه در فعل واقع شده، دولت صرفاً متصدی بوده و اعمال انجام شده از جمله اعمال حاکمیت نمی‌باشد، قانع کننده نیست.
ب) اما اشکال مهم‌تری که به این بخش از رای وارد می‌باشد، آن است که اعمال و وظایف دستگاه‌های دولتی مذکور در پرونده بیماران هموفیلی، در فرض حاکمیتی تلقی شدن نیز لزوماً مشمول حکم مذکور در قسمت اخیر ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی، یعنی معافیت از جبران خسارت ضرر و زیان وارده به زیان‌دیدگان نمی‌شود.
توضیح آن که بر اساس قسمت اخیر ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی معافیت دولت از پرداخت خسارت در قبال زیان‌های وارده به اشخاص ناشی از اعمال حاکمیتی، محدود و منحصر به اجتماع قیود و شرایطی است. (قید ضرورت تامین منافع اجتماعی و انجام عمل بر طبق قانون). گفتنی است که بین دو قید ضرورت و تامین منافع اجتماعی، این ضرورت است که مبنا است؛ قید تامین منافع اجتماعی، جهت ضرورت را مشخص می‌کند؛ یعنی منشا ضرورت، تامین منافع اجتماعی است. اما صرف این که نوع عمل حاکمیتی و از سر ضرورت و به منظور تامین منافع اجتماعی انجام شود نیز برای معافیت از جبران خسارت کافی نیست، بلکه نحوه انجام اعمال حاکمیتی مزبور باید منطبق با قانون باشد. به عبارت دیگر، اگر بخواهیم بر اساس ادبیات حقوق عمومی موضوع را تبیین کنیم، قید «طبق قانون» در قسمت اخیر ماده ۱۱ موصوف، ناظر بر قواعد عام صلاحیت در حقوق عمومی است که نقض آن ضابطه احراز تقصیر اداری است. بنابراین اعمال حاکمیتی مزبور «قسمت اخیر ماده» باید در چهارچوب صلاحیت مقام دولتی مربوط و با رعایت ضوابط و تشریفات قانونی و سایر قوانین و مقررات مربوط انجام شود.
۱– در اینجا مناسب است با توجه به اهمیت قید «ضرورت» در ماده ۱۱ موصوف و ظرفیتی که از لحاظ تفسیر حقوقی و قضایی ایجاد می‌کند، با تفصیل بیشتری به موضوع پرداخته شود و به تفسیر موردنظر نگارنده از قید «ضرورت» اشاره گردد.
۲– از لحاظ حقوقی، مفهوم اصطلاحی ضرورت و اضطرار با مفهوم لغوی آن تناسب دارد و معمولاً ضرورت و اضطرار در جایی به کار می‌رود که شخصی مابین دو وضعیت ضرری، ناچار باید یکی را انتخاب کند (ضرر کمتر). در خصوص قید ضرورت در موضوع مورد بحث (مسئولیت مدنی دولت در اعمال حاکمیتی) نیز گویی دولت بین دو ضرر باید یکی را به ناچار برگزیند؛ یعنی برای تامین منافع اجتماعی در موارد خاصی، ظاهراً هیچ راه دیگری جز ورود زیان به شخص یا برخی اشخاص وجود ندارد. در اینجا از دست دادن منافع اجتماع، در واقع همان ضرر بزرگ‌تری است که در مقایسه با ضرر کوچک‌تر(ورود ضرر به اشخاص معین)، دفع آن ضروری تلقی می‌شود. به عنوان مثال ممکن است سازمان برق به علت ازدیاد مصرف برق توسط شهروندان و ضرورت ذخیره نیروی برق، ناگزیر به قطع برق قسمتی از شهر در ساعاتی از شبانه‌روز شود و بدین سبب عده‌ای دچار خسارت شوند. این عمل در صورتی که به هیچ ترتیب دیگری امکان تجهیز نیروی بیشتر برای دولت وجود نداشته باشد،ضروری است.بر این مبنا، طبق قاعده عقلی «الضرورات تبیح المحظورات» در شرایط خاص و به منظور دفع ضرر بزرگ‌تر (تامین منافع اجتماعی) به طور موقت و در حد ضرورت، ورورد زیان به افراد که اصولاً ممنوع است، مجاز می‌گردد.
۳. بنابراین می‌توان بر آن بود که منظور از «عمل حاکمیتی ضروری» در ماده ۱۱ موصوف، عملی است که به طور متعارف در شرایط حادثه با وضعیت خاص مربوط، عرفاً هیچ راه مناسبتر دیگری برای تامین منافع اجتماعی مورد نظر، به غیر از آن یافت نشود. بنابراین برخی از اقداماتی که دولت در شرایط اضطراری نظیر جنگ، بیماری‌های خطرناک واگیردار، زلزله و نظایر آن برای تامین منافع یا دفع زیان‌های عظیم اجتماعی انجام می‌دهد، بعضاً با ورود زیان‌های ناخواسته و گریزناپذیر به برخی اشخاص همراه است.
به این ترتیب حکم ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی که در آن معافیت از جبران خسارت، تنها منوط به حاکمیتی بودن عمل زیانبار نشده است، بلکه قید «ضرورت» نیز در مورد آن ذکر شده، حاکی از آن است که این حکم (معافیت از جبران خسارت) یک حکم استثنایی و ناشی از شرایط اضطراری است و بنابراین در اعمال این حکم استثنایی نیز تنها به موارد قدر متیقن باید اکتفا شود. بر این اساس باید بر آن بود که عدم تکلیف دولت در جبران خسارات ناشی از اعمال حاکمیتی ضروری، نوعاً ناظر بر ضررهایی است که جبران آنها در عمل با نوعی تعذر مواجه است. همچنان که در مثال مربوط به قطع برق به‌طور موقت برای ذخیره‌سازی نیروی برق، جبران زیان‌های احتمالی وارد شده به شهروندان، در عمل با توجه به گستردگی و عدم امکان ارزیابی دقیق میزان خسارت و … نظایر آن، میسر نیست. از طرفی باید توجه داشت که از لحاظ منطق حقوقی و عدالت قضایی، ضروری بودن عمل حاکمیتی زیانبار، حداکثر می‌تواند عدم ارتکاب تقصیر از سوی دولت را توجیه کند و ملازمه‌ای با عدم جبران خسارات وارده به زیان‌دیدگان را در همه موارد ندارد. بنابراین حکم مذکور در قسمت اخیر ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی مبنی بر «… دولت مجبور به پرداخت خسارت نخواهد بود» نیز در روزگار کنونی باید با توجه به تحولات ایجاد شده در مفهوم و قلمرو مسئولیت مدنی دولت و از جمله رعایت اصل تساوی همگان در مقابل هزینه‌های عمومی و اقتضائات هر مورد خاص تفسیر شود.
تعبیر «دولت مجبور به جبران خسارت نیست» در قسمت اخیر ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی و اینکه قانونگذار از تعبیر «دولت از جبران خسارت معاف می‌باشد» استفاده نکرده نیز، قابل تامل به نظر می‌رسد. قدر مسلم آن است که عبارت مزبور را نباید به گونه‌ای تفسیر کرد که لازمه آن، نوعی اختیار بدون ضابطه در جبران یا عدم جبران خسارت برای دولت باشد.
اما به هر روی آنچه به عنوان نتیجه این بحث قابل تاکید به نظر می‌رسد، آن است که حسب توضیحات و نتیجه‌گیری‌های مطرح شده در متن رای صادر شده راجع به دلایل و عوامل موثر در ورود خسارت به زیان‌دیدگان، اساساً مسئله ضرورت و اضطرار در انجام اعمال حاکمیتی برای تامین منافع اجتماعی توسط خواندگان مطرح نبوده است؛ بگذریم از اینکه علی‌الاصول هیچ منفعت اجتماعی توان معارضه با مصلحت تامین و مراقبت، بلکه تضمین حیات و سلامت جسمانی و روانی افراد را که از حقوق بنیادی آنها است ندارد. چگونه می‌توان تصور کرد که دولت در مقام اعمال حاکمیت از باب ضرورت برای تامین منافع اجتماعی خاصی به طور مستقیم یا غیر مستقیم به نوعی مجاز به سلب حیات و سلامت جسمانی و روانی جمع کثیری از شهروندان شده و تکلیفی هم به جبران خسارت زیان‌های وارده نداشته باشد! حسب محتویات پرونده، بررسی بخشی از سوابق، دادگاه را به این نتیجه رسانده است که «به رغم این که در زمان مورد نظر، تکنولوژی لازم در دنیا وجود داشته و قابل تهیه بوده است، سازمان انتقال خون فاقد سیستم ویروس‌زدایی بوده است که به مردم تحویل می‌داده و اقدام به توقف تولید و یا اعلام مخاطرات ویروسی به مصرف‌کنندگان ننموده است؛ نظارت‌های لازم به درستی اعمال نشده اند…
«به عبارت دیگر و در واقع، در پرونده بیماران هموفیلی دولت به وظایف حاکمیتی خود طبق قانون عمل نکرده (عدم نظارت درست و کافی و…) و در نتیجه آن، یک فاجعه انسانی رخ داده است و بنابراین بر اساس موازین حقوقی حاکم بر موضوع پرونده و به اقتضای عدالت و انصاف، جبران خسارات مادی و معنوی زیان‌دیدگان در چنین وضعیتی، کم‌ترین اقدامی است که از دولت می‌توان انتظار داشت.
عباس توازنی‌زاده
مدرس دانشگاه
