رای شماره های٢٧۶٠ الی ٢٧۶٢ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال بخشنامه شماره ١٧٧٧/ص/م مورخ نفت وزیر ٢۴/۵/١٣٩۵
بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٩٨٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١٢٧۶٠ الی ٩٨٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١٢٧۶٢ مورخ ١٣٩٨/٩/٢۶ با موضوع: «ابطال بخشنامه شماره ١٧٧٧/ص/م مورخ ١٣٩۵/۵/٢۴ وزیر نفت» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: ١٣٩٨/٩/٢۶ شماره دادنامه: ٢٧۶٠ الی ٢٧۶٢

شماره پرونده: ٩۶/١٢٠۶ ،٩۶/١٢۴۴ ،٩۶/١٨٣۶

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقایان: عبداله کریمی، محمدحسین بختیاری و اله مراد کشاورز

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ١ـ بخشنامه شماره ۶۴٧۴۴۴ـ ١٣٩۵/۵/١١ معاون رئیس جمهور و رئیس وقت سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور

٢ـ نامه شماره ١٧٧٧/ص/م ـ ١٣٩۵/۵/٢۴ وزیر نفت

٣ـ نامه شماره ت.هـ .م/٣١٢٢٣٨ ـ ١٣٩۵/٧/١٠ معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی اداره کل تدوین و هماهنگی مقررات اداری و استخدامی وزارت نفت

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواستهای جداگانه ابطال مصوبات فوق الذکر را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:
«اولاً: به جهت اینکه مقرره های مورد شکایت برای دریافتی کارکنان سقف تعیین کرده اند که از شئون قانونگذاری است لذا خارج از حدود اختیارات آنها می باشد.

ثانیاً: به جهت عدم رعایت حقوق مکتسبه کارکنان با اصول فقهی از جمله لاضرر، الحق القدیم لایبطله شی مغایرت دارد.

ثالثاً: معافیت های قانونی کارکنان جانباز را رعایت نکرده است به این نحو که علی رغم اینکه جانبازان به موجب بند ١۴ ماده ٩١ قانون اصلاحی قانون اصلاح موادی از قانون مالیاتهای مستقیم مصوب ١٣٨٠/١١/٢٧ از پرداخت مالیات بر درآمد حقوق معاف می باشند همچنین به موجب ماده ١٣ قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران و برنامه های پنجساله توسعه از پرداخت ١٠٠ %هزینه بیمه همگانی و مکمل معاف می باشند ولی این مقرره که سقف حقوق دریافتی، معین کرده موجب می گردد جانبازی که حق بیمه و مالیات از وی کسر نمی گردد با غیرجانبازی که حق بیمه و مالیات از وی کسر می گردد دریافتی حقوق آنها برابر باشد و حال آن که با توجه به عدم کسر مالیات و حق بیمه از حقوق جانبازان، می باید دریافتی آنان به همین اندازه از غیرجانبازان بیشتر باشد. »

متن مقرره های مورد اعتراض به قرار زیر است:

الف) نامه شماره ١٧٧٧/ص/م ـ ١٣٩۵/۵/٢۴ وزیر نفت:

«مدیران عامل محترم چهار شرکت اصلی تابعه وزارت نفت، معاون محترم توسعه مدیریت و سرمایه انسانی موضوع: سقف حقوق کارمندان پیرو دستورالعمل شماره ١٣۵۵/ص/م ـ ١٣٩۵/۴/٢۴ ،با عنایت به بخشنامه شماره ۶۴٧۴۴۴ـ ١٣٩۵/۵/١١معاون رئیس جمهور و رئیس وقت سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، سقف متوسط دریافتی ماهانه کارکنان از تاریخ١٣٩۵/۵/١ به شرح ذیل تعیین و مراتب جهت اقدام و رعایت مفاد آن اعلام می گردد:

١ـ سقف خالص دریافتی ماهانه کلیه مدیران و کارکنان در شمال نباید از مبلغ ١٨/٩٠٠/٠٠٠ تومان و در جنوب ٢۴/۵٧٠/٠٠٠ تومان تجاوز نماید. متوسط سقف مورد نظر به صورت سالانه کنترل و ملاک محاسبه خواهد بود. منظور از خالص دریافتی عبارت از کلیه حقوق و مزایای مستمر و غیرمستمر به هر عنوان پس از کسر مالیات و کسور قانونی می باشد.

تبصره ـ پاداش شش ماهـه موضوع بنـد «الف» مـاده (۵٠ (قانون برنامـه پنجم توسعه که هر ساله در ضوابط اجرایی بودجه تعیین می شود، عیدی، حق مأموریت روزانه و حق التدریس که در خارج از وقت اداری با رعایت ضوابط مربوط انجام می پذیرد مشمول سقف مذکور نخواهد بود.

٢ـ سقفهای تعیین شده با فرض هر نوع افزایش حقوق و مزایا در سال ١٣٩۵ تعیین شده است.

٣ـ نصابهای ابلاغی در تمامی شرکتهای غیردولتی که تعیین اکثریت اعضای هیأت مدیره آنها به طور مستقیم و یا غیرمستقیم با شرکتهای اصلی تابعه وزارت نفت می باشد مانند شرکت پالایش نفت تهران، یا شرکت صنایع پتروشیمی خلیج فارس و شرکتهای تابعه آنها نیز جاری و لازم الرعایه می باشد.

۴ـ این دستورالعمل باید بدون هیچ استثنایی برای تمامی کارکنان و مدیران به دقت اجرا شود.

۵ ـ کارانه گروه پزشکی پس از بررسی و اتخاذ تصمیم متعاقباً ابلاغ خواهد شد.

۶ ـ مدیران عامل و مدیران مالی شرکتهای اصلی و فرعی تابعه نفت مسئولیت حسن اجرای این مقرره را برعهده دارند.

٧ـ این دسـتورالعمل از تاریخ ١٣٩۵/۵/١ لازم الاجرا و دسـتورالعمل شمـاره ١٣۵۵/ص/م ـ ١٣٩۵/۴/٢۴ ملغی الاثر می شود. »

ب) نامه شماره ت.هـ.م/٣١٢٢٣٨ ـ ١٣٩۵/٧/١٠ معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی اداره کل تدوین و هماهنگی مقررات اداری و استخدامی وزارت نفت:

«جناب آقای امینی

رئیس محترم بررسی طرحها و هماهنگی مقررات اداری و استخدامی شرکت ملی نفت ایران موضوع: سقف حقوق و مزایا

با سلام

بازگشت به نامه شماره ٢٩٢٧۵۵/ط.ه.م/١۶٠٠ ـ ١٣٩۵/۶/٢٧ بـه اطلاع می رساند: مطابق مفاد دستورالعمل شماره ۶۴٧۴۴۴ـ ١١//١٣٩۵ معاونت رئیس جمهور و رئیس وقت سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، رعایت سقف خالص پرداختی ماهانه مورد نظر از تاریخ ١٣٩۵/۵/١ را با عنایت به ضوابط و مقررات مربوط برای کلیه کارمندان الزام آور دانسته و اشاره ای به استثناء برای معافیتهای مندرج در قوانین موضوعه ننموده است.»

ج) بخشنامه شماره ۶۴٧۴۴۴ـ ١٣٩۵/۵/١١ معاون رئیس جمهور و رئیس (وقت) سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور:

«بخشنامه به کلیه دستگاه های اجرایی شورای حقوق و دستمزد در جلسه مورخ ١٣٩۵/۴/٢٣ به استناد ماده (٧۴ (قانون مدیریت خدمات کشوری به منظور هماهنگی در تعیین حقوق و مزایا و سایر پرداختی های دستگاه های اجرایی موارد زیر را تصویب نمود:

١ـ دستگاه های مشمول این مصوبه عبارتند از:

دستگاه های اجرایی مشمول ماده (۵ (قانون مدیریت خدمات کشوری از جمله مستثنیات ماده (١١٧ (نظیر اعضای هیأت علمی، قضات، مجلس شورای اسلامی و مرکز پژوهش های مجلس، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی (نظیر سازمانهای زیر نظر مقام معظم رهبری از جمله بنیاد مستضعفان و شرکتهای تابعه آن، کمیته امداد، ستاد اجرایی فرمان حضرت امام و شرکتهای تابعه آن و شهرداریها و …)، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان رهبری، شورای نگهبان، هیأتهای مستشاری و دیوان محاسبات، نیروهای مسلح، همچنین مشمولین بند (ب) ماده (٢٠ (قانون برنامه پنجم توسعه، قوه قضاییه، صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران، بانکهای دولتی، بانک مرکزی، بیمه ایران، کلیه سازمانها و شرکتهای دولتی، سازمان انرژی اتمی و شرکتهای تابعه، وزارت نفت و شرکتهای تابعه، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران، سازمان صنایع کوچک و شهرکهای صنعتی، شرکت شهرکهای کشاورزی، وزارت اطلاعات،دبیرخانه شورای امنیت ملی، دبیرخانه شورای عالی انقلاب فرهنگی، مناطق آزاد اقتصادی و تجاری، ستاد مبارزه با مواد مخدر، ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز، صندوق توسعه ملی، بنگاههایی که در اجرای قانون اجرای سیاستهای اصل۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به بخش غیردولتی واگذار گردیده و اکثریت اعضـای هیأت مـدیره آنها مستقیم یا غیرمستقیم توسط مسئول یا مسئولان دولتی تعیین می گردند و سایر دستگاه هایی که به نحوی از بودجه کل کشور برای پرداخت حقوق و مزایا استفاده می نمایند .

٢ـ سقف خالص پرداختی ماهیانه مقامات ارشد سیاسی موضوع بندهای الف، ب و ج ماده (٧١ )قانون مدیریت خدمات کشوری شامل: رؤسای سه قوه، معاون اول رئیس جمهور، نواب رئیس مجلس شورای اسلامی، اعضای شورای نگهبان، وزراء، نمایندگان مجلس شورای اسلامی و معاونین رئیس جمهور و مقامات همتراز پس از کسور قانونی و مالیات باید کمتر از ده میلیون تومان باشد .

٣ـ سقف خالص پرداختی ماهیانه به سایر مقامات و کلیه مدیران و کارکنان مشمول این مصوبه پس از کسر قانونی و مالیات نباید از ٣ برابر سقف حقوق تعیین شده در ماده (٧۶ (قانون مدیریت خدمات کشوری تجاوز نماید. متوسط این سقف به طور سالیانه ملاک محاسبه خواهد بود .

تبصره ـ پرداخت به کارکنان و مدیران شاغل در واحدهای عملیاتی مستقر در مناطق جغرافیایی بد آب و هوا و محروم از تسهیلات زندگی (به تشخیص شورای حقوق و دستمزد) تا سی درصد بالاتر از سقف مقرر در این بند بلامانع است .

۴ـ هرگونه وجهی نظیر پاداش، حق الزحمه، حق التحقیق و موارد مشابه که با رعایت ضوابط قانونی توسط سایر دستگاه های بند (١) مصوبه به کارکنان دستگاه های مشمول مصوبه پرداخت می گردد، در سقف موضوع این بند لحاظ خواهد شد .

تبصره ـ پاداش مـوضوع بند الف مـاده (۵٠ (قانون برنامـه پنجم توسعه که سالیانه در ضوابط اجـرایی بودجـه تعیین میشود، عیدی، حق مأموریت روزانه و حق التدریس کارکنان واجد شرایطی که در خارج از وقت اداری با ضوابط مربوط انجام می شود، مشمول سقف پرداخت مقرر در این مصوبه نمی باشد .

۵ ـ کارانه گروه پزشکی شاغل در واحدهای عملیاتی و درمانی مشمول مصوبه ای است که حداکثر ظرف یک ماه به تصویب شورای حقوق و دستمزد می رسد .

۶ ـ ذی حسابان و مدیران مالی دستگاه های اجرایی از هرگونه پرداخت که فاقد موافقت شورای حقوق و دستمزد است، خودداری نمایند. دستگاه های نظارتی بر این امر نظارت لازم را معمول نمایند .

٧ـ ضوابط این دستورالعمل از تاریخ ١٣٩۵/۵/١ لازم الاجرا می باشد . »

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس امور حقوقی و قوانین سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب لایحه شماره ١٠٣۶۵۶ ـ ٣٩٧/٣/۶ توضیح داده است که:

«بازگشت به شماره پرونده ٩۶٠٩٩٨٠٩٠۴٢٠١٩۶۴) شماره بایگانی ۶٨٨۵٣ (ـ ١٣٩۶/١٢/٢۶ در خصوص شکایت آقای عبداله کریمی به استحضار می رساند:

١ـ با توجه به هماهنگی به عمل آمده با امور مدیریت مشاغل و نظام های پرداخت این سازمان به پیوست تصویر نامه شماره ٧٨٧٨۴ـ ١٣٩٧/٢/٢۴ امور مذکور به عنوان لایحه دفاعیه ارسال می گردد.

٢ـ شاکی بدون ارائه دلیل مبنی بر مغایرت بخشنامه مورد نظر با قانون تقاضای ابطال کل بخشنامه را نموده است که با تامل روبروست، ضمناً همان طور که عنایت دارند هیأت عمومی آن دیوان طی دادنامه شماره ٢٢ـ ١٣٩٧/١/٢١ که تقاضای ابطال مواد (١ و ٣ )مصوبه شماره ۶۴٧۴۴۴ـ ١٣٩۵/۵/١١ مطرح گردیده بود که به استناد دادنامه شماره ٢٩۵ ـ ١٣٩۶/١١/١٧ هیأت تخصصی اداری و استخدامی قابل ابطال تشخیص نداد. با توجه به مراتب فوق رد شکایت ایشان مورد استدعاست. ضمناً خواهشمند است ترتیبی اتخاذ نمایند تا امکان حضور نمایندگان این سازمان در جلسات مربوط فراهم گردد.»

معاون امور حقوقی و مجلس وزارت نفت نیز به موجب لایحه شماره ۵٢۶۶۶٣ـ ١٣٩٧/١١/٩ توضیح داده است که:

«نظر به اینکه آقای محمدحسین بختیاری دادخواستی به خواسته «ابطال بخشنامه ( دستورالعمل) شماره ۶۴٧۴۴۴ـ ١٣٩۵/۵/١١ معاون رئیس جمهور و رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و تصمیم مندرج در نامه شماره ت.ه.م/٣١٢٢٣٨ ـ ١٣٩۵/٧/١٠ در خصوص جانبازان شاغل» به طرفیت ١ـ سازمان برنامه و بودجه کشور ٢ـ معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی اداره کل تدوین و هماهنگی مقررات استخدامی وزارت نفت، تقدیم نموده و با ارجاع پرونده به آن مرجع تحت کلاسه مزبور ثبت و مطرح رسیدگی است، لذا با امعان نظر و بررسی مفاد دادخواست مشارالیه و نیز ضمائم آن، نظر آن مقام را به مطالب ذیل در راستای احراز بی اعتباری خواسته نامبرده و مآلاً رسیدگی و صدور حکم مبنی بر رد دادخواست ایشان معطوف می نماید:

١ـ شاکی در متن دادخواست تقدیمی، ابطال بخشنامه شماره ۶۴٧۴۴۴ـ ١٣٩۵/۵/١١ معاون رئیس جمهور و تصمیم نامه شماره ت.ه.م/ ٣١٢٢٣٨ ـ ١٣٩۵/٧/١٠ اداره کل تدوین و هماهنگی مقررات اداری و استخدامی وزارت نفت را خواسته است. همان طور که مستحضر می باشند، حسب مفاد بخشنامه مذکور سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، رعایت سقف خالص پرداختی ماهانه به میزان ٣ برابر سقف حقوق تعیین شده در ماده ٧۶ قانون مدیریت خدمات کشوری از تاریخ اجرای آن (١٣٩۵/۵/١١ (برای کلیه کارمندان لازم الاجرا شده است متعاقب این امر، طی دستورالعمل شماره ١٧٧٧/ص/م ـ ١٣٩۵/۵/٢۴ وزیر نفت، موضوع ابلاغ و در سطح شرکت عملی شده است. لذا اقدام صنعت نفت در راستای بخشنامه مذکور و در چارچوب قوانین و مقررات بوده است.

٢ـ سقف مقرر برای حقوق و مزایای دریافتی به جز موارد استثناء مندرج در تبصره بند ۴ بخشنامه یاد شده کـه عبارتنـد از پاداش مـوضوع بند الف ماده ۵٠ قانون برنامـه پنجم توسعـه کشور، عیدی، حق مأموریت روزانه و حق التدریس در خارج از وقت اداری ملاک اقدام است. بر این اساس کلیه مزایای پرداختی وفق مراتب پیش گفته در زمره رعایت سقف موضوعه قرار می گیرد.

٣ـ حسب مفاد نامه شماره ١١٠/١٠٧٣٠دم ـ ١٣٩۶/١/٢۶ رئیس امور مدیریت مشاغل و نظامهای پرداخت سازمان اداری و استخدامی کشور مبنی بر عدم پیش بینی شرایط خاص در مفاد بند ٣ بخشنامه شماره ۶۴٧۴۴۴ ـ ١٣٩۵/۵/١١ سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور از جمله ایثارگران و افرادی که به هر نحوی از پرداخت کسورات قانونی از جمله بیمه سهم کارمند و مالیات معاف بوده رعایت مفاد بخشنامه موصوف از تاریخ اجرای مزبور جهت جامعه مطمح نظر (شاغلین مشمول معافیت از کسورات قانونی) با هدف هماهنگ نمودن نظام پرداخت و جلوگیری از تکرار در پرداختهای خارج از عرف الزام آور می باشد.

۴ـ سقف تعیین شده و نیز مقررات موضوعه مطابق قوانین بالادستی بوده و هرگونه معافیت در حقوق و مزایا از جمله معافیت مالیاتی با کسور بازنشستگی تاثیری در موارد ابلاغی ندارد. بر این اساس جهت هرگونه رفع ایراد برای معافیتهای قانونی من جمله مالیات و کسور بازنشستگی ایثارگران و … اقدام از سوی مراجع ذیصلاح قابل پیگیری بوده و اقدام مغایر از سوی دستگاه های اجرایی با ابلاغیه های دولت فاقد توجیه و مجوز قانونی می باشد. با عنایت به موارد فوق از آن مقام تقاضای رسیدگی و صدور حکم شایسته مبنی بر رد شکایت شاکی به طرفیت وزارت نفت مورد استدعاست.»

علی رغم ارسال نسخه ثانی شکایت و ضمائم آن برای طرف شکایت، تا زمان رسیدگی به پرونده در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری هیچ پاسخی از طرف شکایت واصل نشده است.

در خصوص ادعای مغایرت موضوع بخشنامه شماره ۶۴٧۴۴۴ـ ١٣٩۵/۵/١١ سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و نامه شماره ت.هـ..م/ ٣١٢٢٣٨ ـ ١٣٩۵/٧/١٠ وزارت نفت با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب لایحه شماره ٩٧/١٠٢/۶۶١٢ـ ١٣٩٧/۵/٢٢ اعلام کرده است که:

«مفاد بخشنامه و نامه مورد شکایت خلاف شرع دانسته نشد و تشخیص این که شکایت، خلاف قانون می باشد یا نه بر عهده دیوان عدالت اداری می باشد . »

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩٨/٩/٢۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسـان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء بـه شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

الف: نظر بـه اینکه حسب نـامه شمـاره ٩٧/١٠٢/۶۶١٢ـ ١٣٩٧/۵/٢٢ قـائم مقام دبیر شورای نگهبان، مـوضوع بخشنامـه شمـاره ۶۴٧۴۴۴ـ ١٣٩۵/۵/١١ سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و نامه شماره ت.هـ .م/٣١٢٢٣٨ ـ ١٣٩۵/٧/١٠ وزارت نفت توسط فقهای شورای نگهبان خلاف شرع تشخیص نشده است، بنابراین در اجرای حکم تبصره ٢ ماده ٨۴ و ماده ٨٧ قانون تشکیلات و آیین دادرسی ُ دیوان عدالت اداری و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان موجبی برای ابطال بخشنامه و نامه مذکور از بعد شرعی وجود ندارد.

ب: هر چند وزیر نفت مستند خود را جهت صدور بخشنامه شماره ١٧٧٧/ص/م ـ ١٣٩۵/۵/٢۴ ،دستورالعمل شورای حقوق و دستمزدموضوع بخشنامه شماره ۶۴٧۴۴۴ـ١٣٩۵/۵/١١ ذکر کرده است، لیکن از آنجا که اولاً: مقامات اداری مجاز نیستند حقوق و مزایایی که به موجب قوانین تعیین و پرداخت شده و حق مکتسب قانونی برای کارکنان ایجاد کرده است را کاهش دهند، ثانیاًوزیر نفتدربخشنامه مورد اعتراض فراتر از دستورالعمل شورای حقوق و دستمزد راساً به تعیین عدد ریالی برای سقف پرداختها اقدام کرده است، بنابراین بخشنامه مورد شکایت به جهت خروج از حدود اختیارات قانونی و تضییع قوانین و مقرراتی که ناظر بر تعیین حقوق و مزایای مستمر و غیرمستمر قابل پرداخت به کارکنان می باشد مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

ج: با توجه به اینکه نامه شماره ت.هـ .م/٣١٢٢٣٨ ـ ١٣٩۵/٧/١٠ معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی اداره کل تدوین و هماهنگی مقررات اداری و استخدامی وزارت نفت صرفاً ابلاغ مصوبه شورای حقوق و دستمزد می باشد و در آن راساً مقرره ای وضع نشده است، بنابراین نامه مورد اعتراض از جمله مصادیق مقررات مـوضوع مـاده ١٢ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ محسوب نمی شود و قابل طرح و رسیدگی در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تشخیص نشد .

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی