رای شماره ٢٨١۴ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال بند ١۵ ماده ۵ ،مواد ١٢ ،١٣ و بند ٢ ماده ٢٠ تعرفه عوارض مصوب سال ١٣٩۶ از مصوبات شورای اسلامی شهر اردبیل
بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٩٨٠٩٩٧٠٩٠۵٨١١٢٨١۴ مورخ ١٣٩٨/١٠/٣ با موضوع: «ابطال بند ١۵ ماده ۵ ،مواد ١٢ ،١٣ و بند ٢ ماده ٢٠ تعرفه عوارض مصوب سال ١٣٩۶ از مصوبات شورای اسلامی شهر اردبیل» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: ١٣٩٨/١٠/٣ شماره دادنامه: ٢٨١۴ شماره پرونده: ٩٧٠١٧٠۶

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای اکبر محمودی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ١۵ ماده ۵ ،مواد ١٢ ،١٣ و بند ٢ ماده ٢٠ تعرفه عوارض مصوب سال ١٣٩۶ شورای اسلامی شهر اردبیل

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ١۵ ماده ۵ ،مواد ١٢ ،١٣ ،١۴ و بند ٢ ماده ٢٠ تعرفه عوارض مصوب سال ١٣٩۶ شورای اسلامی شهر اردبیل را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«اینجانب خواهان و شرکاء بعد از اخذ پروانه ساختمانی از شهرداری اردبیل و در مرحله احداث برخلاف پروانه احداث نمودیم پرونده به کمیسیون ماده صد ارجاع و رأی به اخذ جریمه صادر گردید به هنگام پرداخت جریمه علاوه بـر جریمه و عـوارض قانـونی، عـوارض غیرقانونی پس از مـاده صـد تحت عناوین متعدد به شرح زیر مطالبه می نماید:

١ـ عوارض تبدیل پارکینگ به تجاری (عوارض تغییرکاربری) با کد ١٢٠٢/٨٣ به استناد بند ١۵ ماده ۵ مصوبه شورای اسلامی شهر اردبیل این مصوبه علاوه بر اینکه مغایر تبصره های ماده صد قانون شهرداری می باشد به عنوان جریمه دوم و عوارض ثانوی پس از ماده صد علاوه بر عوارض قانونی و با تغییر عنوان که مغایر رأی شمـاره ١١٧۵ کلاسه پرونده ٣٩٠/٩۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری می باشد که عوارض قانونی پس از ماده صد را به دو برابر افزایش داده اند.

٢ـ عوارض بهره برداری موقت از سال تخلف تا سال جاری با کد ۶٣١٠/١٧ به استناد بند ٢ ماده ٢٠ مصوبه شورای اسلامی شهر اردبیل. در این مصوبه علاوه بر اینکه اصل عطف بماسبق نشدن قوانین را نقض کرده اند و اجرای عوارض را به سالهای قبل از تصویب تسری داده اند هر چند تصویب عوارض بهره برداری موقت و عوارض ثانویه پس از ماده صد به موجب دادنامه شماره ۴٩٠ ـ ۴٨٩ و ٢٧ـ ، ٢٨ ،٢٩ توسط هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ابطال شده است، بنابراین تصویب چنین عوارضی به دلیل اینکه شهرداری خـدماتی در این خصوص ارائه نمی دهد خارج از صلاحیت شورای اسلامی شهر اردبیل بوده و مغایر اصل عطف بماسبق نشدن قوانین و مغایر رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شرح فوق می باشد. توضیح اینکه عوارض نوسازی سالانه نیز به شهرداری پرداخت گردیده تخلف احداث تجاری بوده که از بابت بهره برداری از آن مالیات بر بهره برداری ناشی از درآمد مستغلات به اداره مالیاتی و به دولت پرداخت نموده ایم بر اساس ماده ۵٠ قانون مالیات بر ارزش افزوده برقراری عوارض محلی به درآمدهای ماخذ محاسبه مالیاتی ممنوع می باشد، بنابراین مصوبه شورای اسلامی علاوه بر مغایرت با آرای هیأت عمومی مغایر قوانین و مقررات مالیاتی نیز می باشد.

٣ـ عوارض بهای خدمات فضای سبز و عوارض سازمانهای فرهنگی و ورزشی و آتش نشانی با کد ١٢٠٧/٠٠ در حالی که شهرداری خدمات مستقیمی در این موارد ارائه نمی کند به استناد مواد ١٢ ،١٣ و ١۴ از تعرفه عوارض مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل برای سال ١٣٩۶ در حالی که غیرقانونی بودن آن به موجب آرای ٧۴۶ کلاسه پرونده ٩٨۶/٩٣ و ٧۴۶ کلاسه پرونده ٢٧٣/٩۵ توسط هیأت عمومی دیوان عدالت اداری اعلام شده و ابلاغ شده است. لذا به دلایل و مستندات تقدیمی تقاضای رسیدگی و ابطال عوارض غیرقانونی در تعرفه عوارض مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل به شرح مواد فوق الذکر برای سال ١٣٩۶ و الزام شهرداری به صدور پایانکار و اعمال ماده ٩٢ قانون دیوان با توجه به سابقه رسیدگی را دارم.»

متن تعرفه های مورد اعتراض به قرار زیر است:

الف) بند ١۵ ماده ۵ تعرفه عوارض سال ١٣٩۶ شورای اسلامی شهر اردبیل:

«١۵ـ در صورت صدور پروانه و یا احداث بدون پروانه تجاری در فضای باز (حیاط) ملک و یا تبدیل تمام یا قسمتی از پیلوت، پارکینگ، مسکونی، انباری و زیرزمین (انباری یا مسکونی) به تجاری یا خدماتی، پس از تأیید در کمیسیونهای مربوطه و یا کمیسیون ماده پنج، عوارضات مربوط به پذیره محاسبه و به ٢ برابر افزایش خواهد یافت و این بند شامل مناطق کم برخوردار نمی شود.

تبصره: برای تبدیل طبقات بالای همکف و یا در صورتی که علیرغم درخواست احداث تجاری در فضای باز، فضای آزاد مورد نیاز ملک (به ازاء هر واحد مسکونی ٢٠ مترمربع) تأمین گردد شامل بند فوق نمی باشد.»

ب) ماده ١٢ و ١٣ تعرفه عوارض سال ١٣٩۶ شورای اسلامی شهر اردبیل:

«ماده ١٢ ـ عوارض توسعه فضای سبز:

معادل ٢/ ۵ درصد از کل عوارض پروانه (احداثی های اعیانی اعم از مسکونی و غیرمسکونی) برای توسعه فضای سبز در زمان صدور پروانه ساختمانی و اصلاحیه و عدم خلافی و … از مؤدیان اخذ و به حساب اعلامی سازمان مذکور واریز گردد.»

«ماده١٣ ـ عوارض توسعه مراکز فرهنگی و ورزشی:

معادل ٢/ ۵ درصد از کل عوارض پروانه (احداثی های اعیانی اعم از مسکونی و غیرمسکونی) برای توسعه مراکز فرهنگی و ورزشی در زمان صدور پروانه ساختمانی و اصلاحیه و عدم خلافی و … از مؤدیان اخذ و به حساب اعلامی سازمان مذکور واریز گردد.»

ج) بند ٢ ماده ٢٠ تعرفه عوارض سال ١٣٩۶ شورای اسلامی شهر اردبیل:

«ماده٢٠ـ عوارض بهره برداری در کاربری غیرمرتبط (استفاده از کاربری غیرمصوب) ٢ ـ برای احداثی های غیرمسکونی که برابر نظریه کارشناس رسمی دادگستری نسبت به سال تخلف جـریمه شده اند، عوارض بهره برداری موقت از سال تخلف تا سال ١٣٩۶ به شرح ذیل اخذ خواهد شد:

٭ ۵ %از مابه التفاوت قیمت گذاری سرقفلی سال جاری با سال احداث برای احداثی های تا سال ١٣٧٢

٭ ١٠ %از مابه التفاوت قیمت گذاری سرقفلی سال جاری با سال احداث برای احداثی های از سال ١٣٧٣ الی ١٣٨۴

٭ ١۵ %از مابه التفاوت قیمت گذاری سرقفلی سال جاری با سال احداث برای احداثی های از سال ١٣٨۵ به بعد

تبصره١ :این مصوبه مشمول املاکی می شود که دارای رای کمیسیون ماده صد بوده و یا وفق مقررات قابل طرح و ارائه به کمیسیون ماده صد قانون شهرداری است.

تبصره٢ :پرداخت عوارض موضوع این مصوبه موجب ایجاد هیچگونه حق و حقوقی برای مالک جهت تغییر کاربری ملک در طرحهای توسعه شهری نمی شود بلکه صرفاً بابت بهره برداری موقت است.

تبصره٣ :چنانچه در آینده به هر دلیل با وضع هر مقرراتی، امکان تغییر کاربری فراهم شود اعم از اینکه انجام این امر مستلزم پرداخت وجهی باشد یا خیر هیچگونه ارتباطی با عوارض موضوع این مصوبه که پیش از آن پرداخت شده نخواهد داشت.

تبصره۴ :املاک و مستحدثاتی که ایجاد مشکلات و مزاحمتهای اساسی و غیرقابل تحمل دارند مشمول این مصوبه نمی شوند و اعمال تبصره ١ ماده ١٠٠ ضروری است.

تبصره۵ :برای بافت های تاریخی در خصوص همین ماده برای سالهای ١٣٩٠ و ١٣٩١ طبق ضوابط تعرفه همان سالها یعنی ٧ %پذیره برای هر سال و برای سالهای ١٣٩٢ تا ١٣٩۶ طبق جدول ذیل به عنوان عوارض استفاده از کاربری غیرمصوب (بهره برداری موقت) اخذ خواهد شد.

تبصره۶ :در صورت استفاده از فضاهای باز و فاقد احداثی ماشینشویی ها، نمایشگاه های خودرو و … به صورت تجاری، و ارضی معادل s . p ١٠ به عنوان عوارض بهره برداری در کاربری غیرمرتبط محاسبه و اخذ خواهد شد.

تبصره٧ :برابر قانون طرح تفضیلی استفاده موقت از املاک مسکونی به عنوان مهد کودک، مراکز آموزشی و فرهنگی به ماده صد ارجاع نشده و عوارض این ماده نیز اخذ نخواهد شد.»

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر اردبیل به موجب لایحه شماره ٣۵٩۶٠ ـ ١٣٩٧/١١/٢٣ توضیح داده است که:

«١ـ برابر تفاهم نامه منعقده فی مابین رئیس شورای عالی استانها و معاون آموزش و پژوهش و پیشگیری دیوان عدالت اداری و معاون وزیر کشور و رئیس سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور پیوست نامه شماره ١٢٧۴ـ ١٣٩۶/۴/١٣ که طی نامه شماره ١۶١۶٠ ـ ١٧/۴٢ـ ١٣٩۶/۴/٢۴ به شوراهای اسلامی و شهرداریها ابلاغ شده مقرر شده است سوابق پرونده های مربوط به شکایت مطروحه توسط اشخاص قبل از طرح در هیأت عمومی و تخصصی به ترتیب موارد مندرج در الف، ب و ج ماده ٣ همان تفاهم نامه برای اعلام به کمیته تخصصی ارسال شود. لذا قبل از طرح و رسیدگی در هیأت عمومی آن دیوان بدواً تقاضای شهرداری اجرای مفاد مواد مندرج در تفاهم نامه است.

٢ـ همان گونه که مستحضرید به موجب ماده ١٠٠ قانون شهرداریها مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ نماید شهرداری می تواند از عملیات ساختمانی احداثیهای بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه جلوگیری نماید لذا در محدوده ملک، شاکی برخلاف پروانه نسبت احداث بنا اقدام شده است که تخلف ساختمانی مشارالیه به کمیسیون ماده صد ارجاع و پس از رسیدگی اعضای کمیسیون مبادرت به صدور رأی بر اخذ جریمه نسبت به سال تخلف کرده است.

٣ـ به موجب بند ١۶ ماده ٧١ و ٧٧ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی وضع هرگونه عوارض در صلاحیت شوراهای اسلامی شهر می باشد، بدین توضیح که شوراها اختیار وضع هرگونه عوارض محلی را دارند لذا مصوبه های مورد نظر نیز در چارچوب قانون و در حیطه صلاحیت مصوبه که به تصویب فرمانداری محل نیز رسیده و لازم الاجرا شده است.

۴ـ از طرفی طبق بند ١ ماده ٢٩ آیین نامه مالی شهرداریها که یکی از درآمدهای شهرداری ناشی از عوارض عمومی (درآمدهای مستمر بوده و بر اساس ماده ٣٠ همان آیین نامه هر شهرداری دارای تعرفه ای خواهد بود که بر اساس ماده ١ آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض که به شوراهای اسلامی شهر اجازه داده می شود که با رعایت ضوابط و ترتیبات، عوارض وضع نمایند.

۵ ـ شاکی در مفاد شکایت اعلام داشته اند نسبت به عوارضات مورد درخواست ابطال قبلاً برابر آراء هیأت عمومی رأی بر ابطال صادر شده است. لذا به استناد آنها ابطال مواد ١٢ ،١٣ ،١۴ ،بند ١۵ ماده ۵ و بند ٢ ماده ٢٠ را از آن مقام عالی تقاضا کرده اند در حالی که عوارضات تعیین شده نسبت به ملک شاکی به استناد مواد مورد درخواست جهت ابطال به هیچ وجه برابر آراء هیأت عمومی مورد استناد باطل نشده است.

۶ ـ لازم به ذکر است که مصوبه شورا در خصوص عوارضات متعلقه برای همان سال دارای اعتبار می باشد و عدم قبول عوارض معینه از سوی مودی و عدم پرداخت عوارضی که محاسبات مربوطه بر مبنای تعرفه سال ١٣٩۶ صورت گرفته بود برابر بند ۴ ماده ١ تعرفه مصوب سال ١٣٩٧ شورای شهر فسخ ضمنی شده است و در حال حاضر شهرداری در صورت مراجعه شاکی طبق مصوبه همان سال یعنی سال ١٣٩٧ اقدام و عمل خواهد نمود، زیرا عوارضی از سوی شاکی به شهرداری پرداخت نشده است. علی ایحال با عنایت به مطالب معروضی، تقاضای رسیدگی و صدور حکم شایسته مبنی بر رد شکایت شاکی مورد استدعاست.»

رسیدگی به موضوع از مصادیق حکم ماده ٩٢ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ تشخیص نشد.

در اجرای ماده٨۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ پرونده به هیأت تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع می شود و هیأت مذکور در خصوص خواسته شاکی، ماده ١۴ در خصوص عوارض خدمات آتش نشانی و امور ایمنی از تعرفه عوارض شهرداری اردبیل در سال ١٣٩۶ مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات ندانسته است و به استناد مواد ١٢ و ٨۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۵١٠ـ ١٣٩٨/٨/١٢ رأی به رد شکایت شاکی صادر کرده است. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافته است.

رسیدگی به بندهای ١۵ ماده ۵ ،مواد ١٢ و ١٣ و بند ٢ ماده ٢٠ تعرفه عوارض مصوب سال ١٣٩۶ شورای اسلامی شهر اردبیل در دستور کار هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفت.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩٨/١٠/٣ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

هرچند طبق مقررات قانونی و آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره های ۵٨٧ـ ١٣٨٣/١١/٢۵ و ٧٨۶ ـ ١٣٩۶/٨/٩ عوارض اضافه بناهای احداثی بدون مجوز قانونی و بعد از ابقاء در کمیسیونهای ماده ١٠٠ تجویز شـده است، لیکن افزایش آن به دو یا سه و نیم برابر بدون مجوز قانونی و خارج از حـدود اختیارات میباشد بنابراین میزان بیش از یک برابر مثل دو برابر (یک برابر بیشتر) و ٣ و نیم برابر (دو و نیم برابر بیشتر) در بند ١۵ از ماده ۵ و بند ٢ ماده ٢٠ از تعرفه عوارض شهرداری اردبیل برای اجرا در سال ١٣٩۶ مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات است و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

٢ـ هر چند در بند ١۶ ماده ٨٠ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ١٣٧۵، تعیین نوع و میزان عوارض از اختیارات شوراهای اسلامی ذکر شده است، لکن طبق بند (الف) ماده ١٧۴ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب ١٣٨٩ به عنوان یک سیاست کلی، کاهش نرخ عوارض صدور پروانه ساختمانی در کاربریهای مختلف مورد تأکید قرار گرفته و از سوی دیگر در قوانین مرتبط با فضای سبز از جمله قانون گسترش فضای سبز شهرها و اصلاحیه های بعدی آن، عوارض فضای سبز شهری پیش بینی نشده است. بنابراین ماده ١٢ تحت عنوان عوارض توسعه فضای سبز از تعرفه عوارض سال ١٣٩۶ شهرداری اردبیل مغایر قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

٣ـ هر چند در بند ١۶ ماده ٨٠ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ١٣٧۵، تعیین نوع و میزان عوارض از اختیارات شوراهای اسلامی ذکر شده است، لکن طبق بند (الف) ماده ١٧۴ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب ١٣٩٠ به عنوان یک سیاست کلی، کاهش نرخ عوارض صدور پروانه ساختمانی را در کاربریهای مختلف مورد تأکید قرار داده و از سوی دیگر در قوانین مرتبط مجوز اخذ عوارض به شوراها داده نشده است بنابراین ماده ١٣ عوارض توسعه مراکز فرهنگی و ورزشی از تعرفه عوارض سال ١٣٩۶ شهرداری اردبیل مغایر قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی