نقد رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درخصوص مفهوم و مرجعِ تفسیر
نقد رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری
درخصوص مفهوم و مرجعِ تفسیر
به قلم عباس توازنی‌زاده
به موجب دادنامه شماره ۳۸ مورخ ۱۳۹۴/۳/۱۸، هیات عمومی دیوان عدالت اداری به استناد «عدم صلاحیت» یک مرجع اداری (رئیس امور نظام‌های جبران خدمت معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس‌جمهور) برای تفسیرِ مصوبه هیات وزیران، اقدام به ابطال نامه حاوی اظهارنظر مرجع مزبور در مقام پاسخگویی به یک استعلام اداری، کرده است.
عباس توازنی‌زاده، دکترای حقوق عمومی دانشگاه شهید بهشتی بر این رای، نقدی به شرح زیر وارد کرده است:
پیش از نقد و تحلیل رای، گردش‌کار مذکور در رای را می‌خوانیم:
نقد و بررسی:
مبنای رای صادرشده، همانگونه که در خود رای آمده است «عدم صلاحیت مقام اداری» برای «تفسیر» مصوبه هیات وزیران می‌باشد. اما در رای هیچ اشاره‌ای به اینکه چرا اظهارنظر اداره نظام‌های جبران خدمت از مصادیق تفسیر مصوبه مربوط هیات وزیران تلقی شده و اینکه چرا تفسیر مصوبه خارج از صلاحیت اداره مزبور است، نشده است.
آنچه احتمال می‌رود مبنای قاضی برای صدور چنین رایی باشد این موارد است:
الف) توسل به اصول کلی حقوق عمومی؛ به این ترتیب که سازمان‌ها و مقامات اداری بر اساس اصل حاکمیت قانون، صرفاً در حدود صلاحیت مصرح قانونی، مجاز به اقدام یا اتخاذ تصمیم هستند.
ب) توسل به استدلال عقلی؛ بدین بیان که تفسیر مصوبات و اراده هر شخص یا مرجعی را عقلاً باید از خود آن مرجع درخواست کرد زیرا اشخاص به منویات خود از دیگران آگاه‌تر هستند.
ج) با توجه به برخی آراء نسبتاً مشابه صادرشده از سوی هیات عمومی.
با توجه به رویه هیات عمومی در سایر پرونده‌های مشابه، به نظر می‌رسد استدلال مذکور در بند (ج) فوق‌الذکر مورد توجه هیات عمومی بوده است، لذا با تمرکز بر استدلال یادشده، به نقد و بررسی رای مزبور می‌پردازیم. لکن پیش از نقد رای، ابتدائا اشاره‌ای به موضوع «تفسیر» می‌کنیم.
آنچه باید بدان توجه نماییم این است که باید تعریفِ تفسیر را دریابیم. مرز مفهوم «تفسیر» با «توضیح» در رای فوق‌الذکر مشخص نیست. اینکه آیا اقدام رئیس امور نظام‌های جبران خدمت از مصادیقِ تفسیر محسوب می‌شود یا تنها توضیحی در مورد این مصوبه است مساله‌ای است که جای تامل دارد.
از آن‌جا که از واژه تفسیر، تعریف حقوقی در قوانین مربوط ارائه نشده، ناگزیر باید به معنای عرفی آن اشاره کرد و ما با کمی مسامحه می‌پذیریم که مفهوم عرفی تفسیر فی‌الجمله روشن است و دربحث کنونی می‌توان آن را در معنای هرگونه توضیح متن قانونی یادشده (مفهوم عام تفسیر) به کار برد. بر این اساس هرگونه اعلام نظری را می‌توان تفسیر تلقی کرد.
لکن پرسشی که مطرح می‌شود این است که آیا اجرای قوانین و مقررات اداری و استخدامی یا نظارت بر اجرای قوانین و مقررات مزبور توسط دستگاه‌های اجرایی، بدون طی فرایند درک مفهوم متون قانونی که نوعاً از مسیر تفسیر آن‌ها در معنای عام کلمه می‌گذرد، امکان‌پذیر است؟ آنچه بنظر می‌آید اینست که اجرا یا نظارت بر قوانین با تفسیر آن‌ها در معنای عام، عرفاً ملازمه دارد و به تعبیر دکتر کاتوزیان: «هر مجری قانونی ناگزیر است که ابتدا قانون را تفسیر کند تا بتواند آن را اجرا کند…»
همچنین اگرچه از دیرباز برای ایجاد هماهنگی و پاسخگویی به ابهامات مراجع خاصی پیش‌بینی شده است (جزء بند الف ماده ۱۰۴ و ماده ۱۱۲ قانون استخدام کشوری) لکن باید دانست پیش‌بینی مراجع معین تفسیر یا پاسخگویی در درجه نخست برای جلوگیری از تحیر و بی‌نظمی است نه ایجاد ممنوعیت برای سایر مجریان قانون یا ارائه بهترین تفسیر و بر همین اساس است که حتی مفاد اصل ۷۳ قانون اساسی نیز که در آن «صلاحیت مجلس در تفسیر رسمی از قوانین عادی مانع از تفسیری که دادرسان در مقام تمییز حق از قوانین می‌کنند» دانسته نشده، درواقع اذعان به این قاعده عقلی است که «امر به شئ امر به لوازم آن است.»
ارزیابی استناد احتمالی به جزء ۴ بند ب ماده ۱۱۶ قانون مدیریت خدمات کشوری در رای هیات عمومی
آنچه ما احتمال می‌دهیم این است که مستند رای مورد بحث، جزء ۴ بند ب ماده ۱۱۶ قانون مدیریت خدمات کشوری می‌باشد. لکن به نظر می‌آید این مستند، برای صدور آن رای و رای‌های دیگر هیات عمومی، پشتوانه استدلالیِ قوی‌ای نمی‌باشد.
توضیح آنکه، وقتی جزء ۴ بند ب ماده ۱۱۶ قانون فوق‌الذکر را نگاه می‌کنیم، در آن سخن از «هماهنگی» در اعلام نظر و پاسخگویی به استعلامات و ابهامات اداری مطرح شده است و در قانون مزبور به صراحت اشاره‌ای به واژه «تفسیر» نشده است اما همانگونه که گفتیم در عمل ممکن است پاسخگویی به استعلاماتِ مزبور، با تفسیر قوانین و مقررات اداری به معنای عام آن ملازمه دارد و همچنین با استناد به اصل ۷۳ قانون اساسی اگرچه تفسیر قوانین در صلاحیت مجلس است اما قانونگذار بین پاسخگویی به استعلامات اداری که ممکن است مستلزم تفسیر باشد با اصل فوق منافاتی ندارد.
و اما نکته‌ای که لازم است به آن اشاره نماییم این است که رای صادرشده که نامه‌ی رئیس امور نظام‌های جبران خدمات را باطل کرده، با تمکین به خواسته شاکیان مبنی بر تسری حکم مذکور در مصوبه هیات وزیران به کارکنان ذی‌ربط سازمان گمرک، همراه است. حال آنکه بر فرضِ آنکه رای صادره از دیوان را درست بدانیم و مقام اجرایی مزبور، صلاحیت در تفسیر را نداشته باشد، دیوان تکلیفی ندارد که علاوه بر ابطال نامه، به خواسته شاکیان مبنی بر تسری حکم مذکور در مصوبه هیات وزیران در خصوص پرداخت فوق‌العاده تن دهد.
همچنین در ادامه لازم است نکته‌ای دیگر مطرح شود و آن نکته در عبارتی نهفته است که در رای دیوان آمده است؛ در رای چنین آمده است که: «…فارغ از ماهیت مفاد نامه مذکور (نامه رئیس نظام‌های جبران خدمت) و درستی و نادرستی آن…» و بعد از این عبارات به ابطالِ نامه و تسری حکم مذکور در مصوبه طبق خواسته شاکیان پرداخته است که در بالا مطرح کردیم. اما پرسش ما این است که مبنای عبارت فوق‌الذکر در رای چیست؟ به نظر می‌آید با توجه به خواسته نهایی شاکیان و موضوع احقاق حق، دیوان در جهت رسیدگی به خواسته مطرح‌شده توسط شاکیان (پرداخت فوق‌العاده مزبور به کارکنان مربوط به گمرک علاوه بر ابطال نامه) وظیفه دارد به این مبحث ورود ماهوی پیدا کند و اعلام نظر ماهوی یا تفسیر مصوبه مورد بحث هیات وزیران را از مفام صالح تفسیر بخواهد و سپس مبادرت به صدور رای در جهتِ خواسته‌ی شاکیان نماید.
مصادیق «آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی…» در بند ۱ ماده ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری
طبق بند ۱ ماده ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری، صلاحیت دیوان محدود به رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر مقررات دولتی می‌باشد. این صلاحیت در اصول ۱۷۰ و ۱۷۳ قانون اساسی هم تصریح شده است. در ماده ۸۰ قانون دیوان عدالت اداری هم تعبیرِ«درخواست ابطال مصوبات…» مورد استفاده قرار گرفته است. پرسش در اینجاست که: آیا نامه رئیس امور نظام‌های جبران خدمت را می‌توان از مصادیق مقرارت، مصوبات و آیین‌نامه‌های مذکور در بند ۱ ماده ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری دانست؟ به نظر می‌رسد انطباق این‌گونه نامه‌ها با مفهوم عرفی مقرارت، مصوبات و آیین‌نامه‌های دولتی، مذکور در بند ۱ ماده ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری که قانونگذار از آن‌ها تحت عنوان «مقررات» یاد کرده است، قابل تامل می‌باشد.
نقد ماهوی رای هیات عمومی
همتن‌گونه که در متن گردش‌کار رای مورد بحث دیوان ذکر شده، موضوع شکایت شاکیان در این پرونده، تسری اجرای مصوبه شماره ۴۷۰۲۲/ت/۱۲۴۳۳ ه – – مورخ ۲۱/۶/۱۳۹۰ هیات وزیران به گمرک ایران است.
با اندک دقتی در نکات مطرح شده از سوی شاکیان، بی‌وجه بودن ادعای آن‌ها، روشن به نظر می‌رسد. توضیح آنکه طبق ماده ۲ قانون امور گمرکی (مصوب ۱۳۹۰/۸/۲۲)، گمرک ایران سازمانی دولتی و تابع وزارت امور اقتصادی و دارایی است. همچنین وفق ماده ۴ قانون مزبور، رئیس کل گمرک ایران … بالاترین مقام اجرایی گمرک بوده و … اداره امور گمرک، یشنهاد تشکیلات و بودجه، استخدام، عزل و نصب کارمندان و … نمایندگی گمرک در کلیه مراجع قانونی و حقوقی … را بر عهده دارد. تشکیل گمرک ایران به صورت یک سازمان دولتی دارای بودجه، مقررات اداری و استخدامی … و دارای شخصیت حقوقی مستقل، به‌طور وضوح از مقررات مزبور استنباط می‌شود. به بیان دیگر، تعریف قانونی گمرک ایران منطبق است با تعریف موسسات دولتی موضوع ماده ۲ قانون مدیریت خدمات کشوری، که بر اساس ماده ۵ قانون مزبور، بی‌تردید یک دستگاه اجرایی در عرض وزارت امور اقتصادی و دارایی محسوب می‌شود.
گفتنی است به رغم همه نکاتی که در این نوشتار به آن اشاره شد، با ابطال نامه رئیس امور نظام‌های جبران خدمت و عدم اظهارنظر ماهوی صریح در مورد درستی یا نادرسیتی نهایی شاکیان به نوعی زمینه تمکین مقامات اداری مربوط در قِبال واسته آن‌ها فراهم شده است؛ زیرا با ابطال نامه مزبور ظاهراً تسری مصوبه مورد بحث هیات وزیران به گمرک ایران لزوماً خلاف قانون است.